[Кулишер И. М. Основные
вопросы международной торговой политики. 4-е изд.
– М.: ООО "Социум", 2002.]
————————————
I. Сущность наибольшего благоприятствования и историческое развитие этой системы
II. Борьба с системой наибольшего благоприятствования
III. Система наибольшего благоприятствования во время и после войны
————————————
I. Сущность наибольшего благоприятствования
и историческое развитие этой системы
В торговых договорах, которые заключались между европейскими государствами в предшествующие войне десятилетия, как можно усмотреть из изложенного нами содержания этих договоров001, применяются две различные системы. Прежде всего система специального нормирования тех или иных условий обмена в смысле установления определенно указываемых в договоре прав для подданных, судов и товаров другой стороны, причем это могут быть либо правила, выраженные в общей форме, либо в виде исключения, делаемого в пользу подданных договаривающейся стороны в отличие от собственных подданных данного государства. Если правила последнего рода, создающие притом лишь квазильготы в пользу иностранцев (на самом деле этим изъятиям их от обязанностей в данной стране соответствует отсутствие у них политических прав в ее пределах), в договорах между европейскими державами составляют редкое исключение, то гораздо более важны такие постановления, как свобода импорта и экспорта, свобода транзита и недопустимость транзитных пошлин; но устанавливаются и определенные основные принципы в области товарообмена. Что же касается всех других случаев, то к ним применяется система приравнивания — не выговаривается определенных условий, а подданные, товары и суда подчиняются существующим в данной стране правилам, причем это может быть либо, во-первых, принцип наибольшего благоприятствования, согласно которому подданные, суда и товары данной страны приравниваются к подданным, судам и товарам всякой другой иностранной державы или, точнее, той, которая в данном отношении пользуется наибольшими правами и преимуществами, либо, во-вторых, принцип уравнения иностранных подданных и судов (товаров он не может касаться) с собственными подданными и судами в отношении их прав и обязанностей.
И в том и в другом случае государство сохраняет за собой свободу действия в том смысле, что оно односторонне нормирует соответствующие области товарообмена; но — и в этом заключается ограничение — оно обязано те же нормы применять и к собственным подданным и судам, и к иностранным в равной мере или ко всем иностранным товарам (судам, подданным) независимо от их национальности. Из указанных двух принципов — принципа приравнивания к собственным подданным и судам и принципа наибольшего благоприятствования, как именуется пользование правами той державы, в пользу которой установлены наибольшие льготы, — второй вызывает большие споры и пререкания, тогда как против первого, по-видимому, не делается возражений и никаких сомнений по поводу толкования его не может быть. Конечно, и по поводу последнего могли бы возбуждаться различные вопросы. Так, хотя в общем и целом права в области производства торговли и промыслов устанавливаются в европейских государствах на однообразных основаниях, так что приравнивание к собственным подданным создает равенство для всего населения, своего и чужого, во всех странах, но все же такое уравнение приносит гораздо больше выгоды народам с развитой торговлей, усердно посещающим другие страны, чем тем, кто мало занимается торговлей или производит ее у себя дома, не отправляясь в другие государства. И в еще большей мере это относится к судам; надо иметь в виду державы, имеющие обширный флот, флаг которых развевается на всех морях, и страны с небольшим флотом, пользующиеся в значительной мере иностранными судами. Равноправие с местными судами имеет, очевидно, для тех и других весьма неодинаковое значение.
Но на практике эти сомнения имели мало значения. Только в послевоенное время и в отношении подданных и судов принцип равноправия стали заменять системой наибольшего благоприятствования, что дает государству возможность устанавливать определенные ограничения для всех иностранных подданных и судов002.
Что касается наибольшего благоприятствования, то этот принцип, как можно усмотреть из предыдущего, широко применялся и прежде в торговых трактатах. Идет ли речь о правах иностранцев в отношении производства торговли и промыслов, или о праве приобретения ими имущества или об отправлении ими повинностей, связанных с владением недвижимостью, или о правах, предоставляемых иностранным акционерным обществам, — везде установлено, что они будут пользоваться теми же льготами и изъятиями, какие будут предоставлены подданным (или товариществам) какой-либо иной иностранной державы. В частности, в отношении обязанностей иностранцев по опеке, прав иностранных коммивояжеров, правил по паспортам применяется принцип наибольшего благоприятствования. Он установлен в отношении иностранных судов и грузов; наконец, он применяется в отношении уплаты таможенных пошлин импортных и экспортных (транзитные вообще исключаются).
Однако мы могли в то же время усмотреть из предыдущего, что во многих статьях принцип приравнивания к иностранцам или иностранным судам кумулировался с принципом наибольшего благоприятствования, и в последнем случае второй принцип, в сущности, теряет свое значение. Это имело место при определении общих прав иностранцев по производству торговли и промыслов, в отношении повинностей, связанных с владением недвижимым имуществом, в отношении судов и грузов, прихода судов в порт, пребывания и выхода оттуда, размещения, нагрузки и разгрузки, пользования различными приспособлениями.
Таким образом, в области двух основных категорий прав, предусматриваемых торговыми договорами, — права производства торговли и промыслов (и уплаты соединенных с этим сборов) и прав, установленных в области судоходства, — принцип наибольшего благоприятствования, в сущности, отпадал. Он сохранял свое значение и в этих областях (именно в первой из них), поскольку речь шла о таких сравнительно второстепенных правах, как правила о паспортах или коммивояжерах, или более существенных постановлениях, касающихся приобретения недвижимости или деятельности иностранных акционерных обществ. Только в настоящее время, как указано, применение его расширилось. Но и теперь наиболее важное значение приобретает этот принцип в сфере импорта и экспорта товаров, в применении к таможенным пошлинам. При установлении последних никакой другой принцип не применим — о равноправии с собственными товарами не может быть речи, ибо они не ввозятся в страну, а произведены в ее пределах, установление его означало бы вообще отказ от взимания пошлин. Правда, в тарифных договорах устанавливается самый размер таможенных ставок для различных товаров, но, с одной стороны, всегда остаются непоименованные товары, к которым применяется принцип наибольшего благоприятствования, а с другой стороны и поскольку фиксируются ставки, в дополнение к ним присоединяется наибольшее благоприятствование, так как возможно понижение этих ставок в каком-либо последующем договоре в пользу третьей державы.
Но в области таможенных пошлин роль и значение наибольшего благоприятствования весьма велики и по другой причине. В то время как в отношении прав собственных граждан по торговле, а следовательно, и иностранцев, как и в области правил, касающихся судоходства и судовых сборов, европейские государства обнаруживают в общем весьма мало разнообразия, мы находим, напротив, крайнее расхождение, коль скоро дело идет о таможенных тарифах, в зависимости от применения в большей или меньшей степени принципов фритредерства и протекционизма, сообразно развитию в стране тех или иных отраслей сельского хозяйства и промышленности и т.д. Взаимность проявляется в том, что каждая из них предоставляет гражданам или судам другой стороны те же права, что и другая, — это и получается на практике в случае приравнивания их к своим подданным и своим судам. Но получение обеими сторонами одинаковых пошлин, уплачиваемых при ввозе своих товаров на территорию противной стороны, имело бы для них весьма мало смысла, ибо каждое из договаривающихся государств заинтересовано в низких пошлинах именно для данных, а не иных товаров и при ввозе их в данную, а не какую-либо иную страну, — все зависит от того, какие товары сбывает и желает сбывать это государство противной стороне.
И с другой стороны, установление равных ставок обеими договаривающимися державами обозначает, быть может, для одной из них весьма небольшую уступку, для другой же, напротив, крупную жертву, ибо создается опасная конкуренция той или иной, нуждающейся в охране и весьма важной для страны отрасли хозяйства. Поэтому равенство в услугах с обеих сторон, взаимность может здесь выражаться лишь в предоставлении равных с прочими государствами прав, в применении для данного рода товара одинакового тарифа независимо от привоза их из той или другой страны.
В новейших торговых договорах и обращается особое внимание на точное, не вызывающее сомнений выражение принципа наибольшего благоприятствования именно в применении его к таможенным пошлинам и в особенности к импортным, ибо экспортные, как мы видели выше, давно уже свелись к единичным и случайным явлениям в таможенных тарифах.
В русской конвенции с Францией 1905 г. оно выражено следующим образом. Во всем, что касается таможенных пошлин, взимаемых при входе и при выходе через сухопутные границы или морем, пошлин ввозных, вывозных и иных, обе стороны взаимно обещают одна другой не допускать в пользу подданных или товаров другого государства никакого понижения, никаких преимуществ, облегчений или льгот без распространения таковых немедленно и безусловно на подданных и на однородные произведения обеих стран, так как непременное намерение обеих сторон состоит в том, чтобы во всем, что касается импорта, экспорта, транзита, складирования, обратного вывоза, местных сборов, куртажа, таможенных тарифов и процедур, равно как во всем, что относится к занятиям торговлей и промыслами, русские во Франции и французы в России пользовались правами наиболее благоприятствуемой нации.
Здесь речь идет не только о товарах, но и о подданных, не только о таможенных тарифах, но и об обрядах, говорится о «немедленном и безусловном» распространении льгот, предоставленных третьей державе, причем все это выражено в форме запрещения предоставлять другим странам бoльшие преимущества, чем договаривающейся стороне. Несколько иначе и точнее этот же принцип выражен в других договорах, заключенных Россией почти в то же время. «Произведения почвы и промышленности России, ввозимые в Германию, — говорится в договоре с Германией 1904 г. (то же в договорах с Австро-Венгрией и Италией), — и произведения почвы и промышленности Германии, ввозимые в Россию... ни в каком случае, ни под каким предлогом не будут подвергаться более высоким или иным пошлинам, сборам, прямым или косвенным налогам, а равно подлежать дополнительным пошлинам или запрещению к привозу, кои не распространялись бы на однородные произведения всякой другой страны».
В этом случае наибольшее благоприятствование выражено уже в виде обязанности по отношению к договаривающейся стороне (а не запрещения для других стран), но в отрицательной форме («не будут подвергаться иным» и т.д.). Для верности же тут же прибавлена и положительная сторона: «Соответственно сему всякая льгота и преимущество, всякое понижение ввозных пошлин, значащееся в общем или договорном тарифах, предоставленное одной из договаривающихся сторон третьей державе, без срока или на время, безусловно или за эквивалент, распространяются немедленно, безусловно, без ограничений и безвозмездно на произведения почвы и промышленности другой стороны».
«Немедленно, безусловно, без ограничений и безвозмездно» — это характерные особенности принципа наибольшего благоприятствования. Все льготы, выгоды, преимущества, уже дарованные, или те, которые будут дарованы кому-либо иному, распространяются на договаривающуюся сторону «immediatement et sans compensation»003, «gratuitement»004, «sans condition»005, «immediately and without condition»006, «sofort und ohne weiteres»007, как гласит эта формула в различных трактатах. Так, например, Россия в 1893 г. заключила торговый договор с Францией, получив от нее право наибольшего благоприятствования и предоставив то же право с своей стороны. Затем, два года спустя, Франция — как мы видели выше, по трактату со Швейцарией понизила пошлины по 29 статьям своего тарифа, например сократила обложение пиленого леса, сыра, конденсированного молока, бумажных тканей. Все эти понижения в силу наибольшего благоприятствования тотчас же распространились и на Россию, и некоторые из них имели для России крупное значение. России не пришлось для этого входить в какие-либо новые соглашения с Францией, вести с ней переговоры, просить для себя того же, что дано было Швейцарии, ибо для получения всех этих выгод оказалось достаточным существования прежнего франко-русского договора, снабженного правом наиболее благоприятствуемой державы. Последнее отличается тем свойством, что, подобно магниту, притягивает к себе все льготы и преимущества, которые получает какая бы то ни было иная держава, где бы она ни находилась и в чем бы ни заключались те выгоды, которые она себе выговорила.
При отсутствии его та или другая страна, выговорив себе какие-либо льготы, оказалась бы в исключительном положении, ибо все прочие лишены были бы этих выгод. Это означало бы переворот в мировой торговле, и таким переворотом должен был бы сопровождаться каждый новый договор между двумя странами. Принцип наибольшего благоприятствования предупреждает такие потрясения, устраняет захват того или другого рынка одной страной и вытеснение из него всех прочих. Этот принцип является, следовательно, необходимым условием для развития международной торговли, основой всякого мирового обмена, ибо ставит всех конкурентов в равное положение, никому не дает преимуществ перед другими, никого не снабжает исключительными привилегиями.
В 1891—1892 гг. Германия, как мы видели, заключила ряд торговых договоров с Австрией, Бельгией, Швейцарией, Италией; одновременно последовали трактаты Австро-Венгрии со всеми этими странами. «Но можно ли говорить, — спрашивает Зомбарт, — о каком-то особенно тесном сближении между этими пятью державами? Ведь существует наибольшее благоприятствование, которым, например, та же Германия связана и с прочими европейскими государствами, например со Швецией, Нидерландами, Францией и т.д. В силу этого они нисколько не дальше для Германии, чем Австрия или Швейцария, и Швейцария или Австрия вовсе не ближе ей, чем Швеция или Нидерланды. Все они стянуты одним и тем же поясом наибольшего благоприятствования, все находятся в равном положении».
Таков европейский принцип, положенный в основу торговых договоров, проходящий красной нитью чрез все современные международные трактаты. Но есть еще иной — американский. Хотя он именуется иногда «условным наибольшим благоприятствованием» (bedingte Meistbegunstigung), но в действительности ничего общего с «благоприятствованием» не имеет. В самом деле, в договоре России с Северо-Американскими Соединенными Штатами 1832 г. читаем: «Если одна из договаривающихся сторон предоставит впоследствии другим нациям какое-либо преимущество, то с того же момента оно распространяется и на другую сторону». Казалось бы, имеется полное равенство, хотя о немедленном и безвозмездном получении тех же прав уже нет речи. Но дальше трактат продолжает: «Причем каждая сторона будет пользоваться оным [преимуществом, даваемым какой-либо державе] безвозмездно, если то преимущество будет дано безусловным образом, или с предоставлением равных выгод, если оно будет условное». Так как преимущества, даваемые кому-либо даром, в сношениях между государствами встречаются настолько редко, то первый случай превращается в фразу, не имеющую реального значения.
Вся суть во втором — не «если», а «так как» преимущество дается другой стороне условно, т.е. при заключении с нею договора, под условием выгод, получаемых от нее, то другие страны их не получат, если также не предоставят равных льгот. Иначе говоря, если Россия сделала уступки Соединенным Штатам, а потом Соединенные Штаты предоставляют новые выгоды Франции, то России они не даются, а ей нужно предварительно еще раз предоставить какой-либо эквивалент американской республике. Поэтому система эта именуется принципом эквивалента, компенсации, иногда и принципом взаимности (reciprocite), хотя последнее название, как и именование условным наибольшим благоприятствованием, способно лишь ввести в заблуждение: о взаимности мы говорим, когда обе стороны предоставляют друг другу равные права — они могут установить взаимно наибольшее благоприятствование, могут и ограничиться взаимным применением системы эквивалента. Это принцип do ut des008, коммерческий принцип, как его называют. Уступками пользуется не всякий, а только тот, кто за это заплатит; каждую льготу надо купить, выменять, нужно для этого вступать в новое соглашение в противоположность наибольшему благоприятствованию, в силу которого всякая выгода, предоставляемая какой-либо стране, в тот же момент дается и данному государству.
Соединенные Штаты вовсе не имеют в виду, по их словам, дифференциацию пошлин; речь идет лишь о компенсации — выгода за выгоду. И все же это значит отсутствие равенства, дифференциация. Вместо одного одинакового для всех тарифа создается множественность тарифов, многотарифная система; одна страна получает такие уступки, другая — иные, третья опять преимущества, которых не имеет ни первая, ни вторая. Получается тариф всевозможных оттенков, разной ценности, в зависимости от того, что уплатил тот или другой контрагент, — тому, кто больше дал, предоставлены и более выгодные уступки. Но обладание более значительными преимуществами равносильно более выгодному положению на данном рынке, такому положению, при котором есть полная возможность уничтожить всех других конкурентов, пользующихся меньшими правами. Это сильное оружие и, главное, заранее неизвестное, которое всегда можно пустить в ход. Если Россия заключила договор с США, не получив права наибольшего благоприятствования, то имеет ли она какую-либо гарантию в том, что все выговоренные ею льготы, за которые она сделала с своей стороны уступки Америке, не станут иллюзорными и весь договор не потеряет всякий смысл и всякую ценность для нее, вследствие того что вскоре после этого какая-либо иная страна получит еще большие льготы, будет платить в Америке еще более низкие пошлины? К чему тогда сам договор, зачем вся система международных трактатов, если всякий новый договор может уничтожить смысл всех предыдущих? Наибольшее благоприятствование есть своего рода страхование от такого рода убытков, а система эквивалента уничтожает эту гарантию, ставит контрагента в худшее положение по сравнению с другими, в положение не наиболее, а «наименее благоприятствуемой державы».
Придерживаясь этой «прогрессивной», «рациональной» системы, США и сами оказывались в таком неприятном положении, когда другим странам дается больше, чем имеют они. Германия, например, в декабре 1910 г. предоставила американской республике весь свой договорный тариф, т.е. все, что она ранее дала другим странам, но на новые льготы, впоследствии установленные Германией в договорах с Японией, Португалией и Швецией в 1911 г., Америка не могла претендовать. Франция же, при заключении договора в том же 1910 г., ограничила американскую республику даже в пользовании преимуществами, которые уже к тому времени были даны другим странам, не согласилась распространить на нее даже весь свой автономный (минимальный, см. выше) тариф, и Америка вынуждена была пойти на такое умаление своих прав, ибо принцип эквивалента неминуемо приводил к этому.
Договор может вообще ограничиваться одним лишь перечислением взаимно устанавливаемых в пользу контрагента выгод — на такие-то товары ставки понижаются, на такие-то вовсе отменяются, на такие-то закрепляются и т.д. — и не содержать никаких дополнений на случай, если третьи державы получат бoльшие выгоды, так что эти державы в качестве возможных конкурентов игнорируются. Эту систему можно назвать системой умолчания, системой отсутствия предупредительных мер на случай, если конкуренты получат больше. В одном договоре России с Пруссией (1825 г.) дело даже не ограничивается таким отрицательным моментом, а во избежание всяких сомнений прибавлено, что на льготы, предоставленные третьим державам в договорах, которые заключены или будут заключены, договаривающиеся стороны претендовать не могут. Заранее, следовательно, предупреждают, что ссылаться на эти льготы нельзя, но, конечно, можно заключить новый договор и выговорить себе новыми уступками и то, что получили другие государства. Этому никто не препятствует. Такой системы придерживается, как мы увидим ниже, Франция в настоящее (послевоенное) время. Ровно столько же, сколько фигура умолчания, ничего не говорящая о том случае, когда другим дается больше, гарантирует и система эквивалента. И там ни на какие выгоды, дарованные другим, нельзя претендовать, нельзя на этом основании ничего требовать, но выменять их можно за соответствующий эквивалент. Но что значит «соответствующий»? Значит ли это, что равноправие достижимо, стоит только пожелать его, что и при этой системе возможен единый тариф вместо дифференциации пошлин? Он, конечно, возможен, но не необходим, ибо все зависит не от желания покупателя, не от той страны, которая хочет воспользоваться теми же выгодами, что и другие, а от продавца, от того, признает ли он предлагаемый эквивалент достаточным, соответствующим или потребует прибавки. Если Соединенные Штаты понизили пошлины на французские товары взамен известных льгот, полученных от Франции, то какие выгоды должна им предоставить Россия, чтобы воспользоваться этими понижениями? «Выход из положения труден потому, что нельзя изобрести такой математической формулы, при помощи которой можно было бы легко и безошибочно находить неизвестное, т.е. точную безошибочную компенсацию». Иначе говоря, раз нет международного трибунала, третейского суда, который определял бы размер эквивалента, устанавливал бы понятие «соответствующего» в каждом отдельном случае, то все зависит от понижающей пошлины страны, в данном случае от США. Она может потребовать такую цену за эту льготу, что фактически лишит возможности ее приобрести.
Оговорка наибольшего благоприятствования появилась в торговых договорах сравнительно поздно. Исходной точкой в истории торговли было не стремление бороться с конкурентами на равных основаниях, а желание вообще не допускать никакой конкуренции. Торговлю на данном рынке надо было захватить для себя, для купцов своего племени, купцы других национальностей, делавшие попытки проникнуть туда же, изгонялись, их корабли пускались ко дну, их товары истреблялись. Под знаком такой исключительной монополии развивалась торговля в течение многих столетий, так что, очевидно, не было места наибольшему благоприятствованию. Коль скоро же приходилось терпеть конкурентов, дело шло не о равном с ними положении, а о получении особых выгод, которые им ни под каким видом не должны были быть даны. Естественным считалось, что более слабые в политическом и экономическом отношении города и племена довольствуются меньшими льготами, чем более сильные конкуренты их. Такое исключительное положение занимали, например, в средние века ганзейцы в Англии, Фландрии, Новгороде, Скандинавских странах, венецианцы и генуэзцы в странах Востока. На острове Кипр купцы крупнейших торговых наций — Венеции и Генуи
(в XIV—XV вв.) изъяты от уплаты пошлин (привозных и вывозных), тогда как другие — итальянцы, а также провансальцы, каталонцы платят их в размере 2%, а все остальные купцы подлежат пошлине в 4% цены товара, да еще вносят особый сбор на борьбу с пиратами и на поддержание безопасности на море.
Еще в XVI в., когда страны Востока попали в руки осман, в торговле европейцев с этими странами господствовал принцип исключительных монополий — противоположность идее наибольшего благоприятствования. Договор или капитуляция, заключенная в 1535 г. между Францией и султаном Солиманом, определяла, что вся торговля должна происходить под французским или венецианским флагом. Но новые торговые державы — Голландия и Англия — не могли на это пойти, и они добивались привилегий в торговле с Турцией. Они хотели, конечно, большего, чем получили французы, но султан, находившийся в дружбе с Францией, не мог этого выполнить. Тогда они настаивали на предоставлении им по крайней мере тех же прав, и Франция вынуждена была на это согласиться, отказываясь от своего исключительного положения. В 1675 г. Англия и в 1680 г. Нидерланды в силу капитуляций приобрели те же права. Так впервые получилась система равенства, равных для всех льгот, — исходная точка принципа наибольшего благоприятствования.
В XVII в. торговое соперничество ведет к войнам, но таким же путем или угрозами применить силу достигаются нередко равные с другими странами права. В результате новые страны приравниваются к тем, которые уже раньше заключали договор и получили те или другие выгоды. Так, например, англичане в 1661 г. выговаривают себе в Дании те же льготы, которыми там пользовались голландцы, а два года спустя те же правила распространяются на французов.
Голландцы, англичане, французы — все они добиваются одинаковых прав в Испании и Португалии, в Скандинавских государствах и т.д. Эти три торговых народа, к которым иногда присоединяются и ганзейские города, уже тогда были заинтересованы в том, чтобы ни один из них не пользовался большими правами, чем другой или третий, и им удавалось осуществить этот принцип равноправия.
Это был первый шаг на пути к наибольшему благоприятствованию, но это еще не было осуществление этого принципа. Последний заключается в предусмотрительности относительно возможных будущих льгот, даруемых кому-либо, а здесь этого еще не было. Каждая из этих стран желала получить то, что уже принадлежало другим торговым народам, но эти другие народы ведь могли впоследствии расширить свои права, и в этом случае приходилось, очевидно, заключать новый договор, если вообще контрагент соглашался на это, а до тех пор страна находилась в убытке. В Испании первыми по времени, получившими торговые выгоды, были англичане, затем к ним были приравнены голландцы, а еще позже ганзейцы. Но так как эти народы получили не только то же, что англичане, но и новые выгоды, то Великобритания вынуждена была в 1665 г. настаивать на заключении нового договора с Испанией, чтобы пользоваться снова равным положением с Голландией и Ганзой. Если бы она при этом еще более расширила свои права, то Голландии и ганзейским городам пришлось бы в свою очередь вступить в новое соглашение с Испанией. И так могло бы идти до бесконечности, мог бы получиться круг, в котором вращались бы эти страны, не говоря уже о том, что в этот круг могли войти и новые государства с еще большими преимуществами в торговле с той же Испанией. Для устранения этой возможности в испанско-нидерландском договоре 1667 г. говорится: подданные обоих государств должны пользоваться теми же преимуществами, которые предоставлены в настоящем или были бы предоставлены в будущем «Христианнейшему [французскому] королю, Ганзейским городам или любому другому королевству или государству в такой же широкой, полной и полезной мере, как если бы они были специально установлены или включены в настоящий трактат».
Здесь предусмотрено и будущее, предусмотрены все страны, которым могут быть даны выгоды, и прибавлено: как если бы эти льготы содержались в самом договоре. Исходная точка, следовательно, та, что каждая страна может претендовать лишь на то, что ей специально дано, льготы же, даруемые другим державам, ее не касаются; это формула умолчания, о которой речь шла выше. Чтобы иметь право и на эти выгоды (как в данном случае), нужно не только оговорить это особо, но и представить себе известную фикцию, что эти преимущества будто бы включены в самый договор, что в тот момент, когда Испания дает новые выгоды Франции, она берет трактат, с Голландией ранее заключенный, и вписывает туда добавочные статьи.
А затем дело упрощается, благодаря тому что взамен приравнивания договаривающейся стороны ко всякому иному государству, получающему те или другие права, ее приравнивают к тому, которое пользуется в каждый данный момент наибольшими льготами. По-французски же слова «страна, пользующаяся наибольшими выгодами» выражались фразой: la nation la plus favorisee, что переводилось на русский язык сначала «наивяще фаворизованная нация», а затем «наиболее благоприятствуемая держава». К этой державе приравнивался контрагент или попросту признавался наиболее благоприятствуемым, получал право наибольшего благоприятствования. Отсюда и получился этот столь странно звучащий в настоящее время термин — это просто неудачный перевод с французского.
Тот же постепенный ход развития находим и в России. В конвенции России с городом Любеком в 1713 г. последний приравнивается к англичанам и голландцам, наиболее важным торговым державам: «такую же вольность, которую прочие нации, яко Англичане и Голландцы в продаже и покупке, в вывозе и привозе товаров и в пошлинах имеют позволить». Вслед за этим в том же году Россия обещала Данцигу «такие же вольность и привилегию какие даны доныне городам Любеку и Гамбургу и прочим дружеским нациям, или каковы впредь они получить могут». Здесь Данциг получает не только то, что другие ганзейские города, но и то, что предоставляется какой-либо иной дружественной державе. И наконец, в конвенции с тем же Данцигом, заключенной 4 года спустя, уже говорится только о «прочих дружественных народах с его Велико-Царским Величеством в теснейшей дружбе находящихся». «Дружественные народы» и обозначает в данном случае: те, которым предоставлены льготы, народы наиболее благоприятствуемые.
Термин этот встречается уже в XVII в. В договоре Испании с Нидерландами 1609 г. еще говорится, что подданные их, торгуя в их странах, не будут платить бoльших пошлин, чем местные жители или союзники, подлежащие наименьшему обложению — les moins charges. Напротив, в англо-шведском трактате 1661 г. читаем, что подданные обоих королей будут пользоваться полной свободой посещать их страны и торговать в них, уплачивая обычные пошлины наравне с иностранцами, наиболее благоприятствуемыми, — sur le pied des etrangers qui sont les plus favorises. В России одними из первых, содержащих этот термин, является договор с Англией 1734 г., согласно которому (ст. 28) «обеих стран подданные в их областях всегда, яко наилучше фаворизованный народ, трактованы и почитаны быть имеют».
Но все это были только первые случаи применения нового принципа. Он распространялся не сразу, еще долго преобладала старая система. Там, где можно было, где то или другое государство имело достаточно силы, оно настаивало на исключительных правах, не распространяемых на других, или же добивалось этого в обмен на какие-либо особые льготы; ему давались монопольные права, а следовательно, прочие державы уже не могли воспользоваться правом наибольшего благоприятствования. Так, по Метуэнскому договору 1703 г., королева Великобритании обязуется «никогда — будет ли мир или война между королевством британским и французским — за португальские вина не требовать под именем пошлины или налога или под каким бы то ни было другим титулом, прямо или косвенно, более, чем потребуют с такого же количества или меры французского вина, с вычетом или скидкой третьей части пошлины или налога». В случае же если бы эта скидка была изменена или уменьшена, «то Его Священное Величество король Португалии вправе снова запретить сукна и прочие британские шерстяные мануфактуры»009. Эта дифференциация английских пошлин на вино, предоставление Португалии всегда на одну треть меньших пошлин, чем уплачивали французские вина, просуществовала в течение свыше столетия. Только в 1830 г. англичане денонсировали (прекратили) договор, что составляло их право; они ведь в любой момент могли отменить преимущества для португальских вин, лишаясь вместе с тем права ввоза своего сукна в Португалию. Но последнего им теперь уже опасаться нечего было, так как обстоятельства изменились, и Португалия, несмотря на отмену договора, и не думала мешать им привозить свое сукно наравне с материями из других стран.
Неудивительно после этого, если и в тех договорах, где уже встречается принцип наибольшего благоприятствования, последний нередко распространяется лишь на будущее время, относится лишь к тем правам, которые в будущем получат третьи державы (privileges which shall be hereafter granted010; aucune nation n'obtiendra a l'avenir par aucun nouveau traite quelque preference011 ), напротив, не касается тех льгот, которые уже ранее, до заключения данного договора, предоставлены каким-либо государствам; последние во многих случаях выговаривали себе исключительные преимущества, и предоставление этих льгот другими державами означало бы нарушение прежних договоров (sans contrevenir aux traites de commerce anterieurs). Таков, например, договор 1766 г., в котором португальский король предоставляет Дании пользование «всеми возможными правами, изъятиями, привилегиями и преимуществами, но без нарушения предыдущих торговых трактатов, заключенных с другими державами» (ст. 1), на будущее же время он обязуется, «что никакая другая нация не получит в будущем путем нового трактата какого-либо предпочтения перед датчанами». В известном Эденском договоре, состоявшемся в 1786 г. между Францией и Англией, с обеих сторон были сделаны исключения под влиянием более ранних трактатов, снабженных особыми привилегиями: Англия исключила из наибольшего благоприятствования французские вина в силу упомянутого Метуэнского договора (привилегия Португалии), Францию же заставил сделать оговорку Pacte de Famille 1761 г., заключенный между Бурбонами, носившими корону во Франции, Испании и Сицилии, — подданным этих трех держав взаимно гарантируются особые льготы.
Но и помимо этого наибольшее благоприятствование находилось в эту эпоху еще в зачаточном состоянии.
Поскольку мы вообще встречаем его, оно не только в XVII в., но и в XVIII в. относится ко всевозможным постановлениям, но только не к центральному вопросу, не к таможенным пошлинам, что в эпоху автономных тарифов было вполне естественно и понятно. Наибольшее благоприятствование применяется к праву купцов приезжать, перевозить товары, покупать и арендовать дома, нанимать приказчиков, матросов и ко многому другому. Пошлины же остаются по-прежнему различные, для одной страны они больше, для другой меньше или даже вовсе отсутствуют. В России в первой половине XVII в. различались «немцы вообще» и «немцы свейские» (т.е. шведские), — первые платили два алтына с рубля, вторые — один, а с англичан «всяких пошлин имати есми не велели». Точно так же в конце XVII в. французам дозволялось приезжать в Архангельск с платою пошлин по Новоторговому уставу и по 5 золотых с каждого корабля; пруссакам разрешена торговля с платежом «достойной» пошлины, а шведам — «вольная и беспошлинная торговля». Но положение не изменилось и в XVIII в., даже тогда, когда во второй половине его Россия заключила с западноевропейскими государствами ряд трактатов «о дружбе и торговле», в которых говорится — берем для примера договор с Данией 1782 г., — что «российские подданные в Дании, а датские подданные в России будут всегда почитаемы народами наиболее благоприятствуемыми, и обе высокие договаривающиеся стороны обязываются дозволять обоюдным подданным вспоможение, облегчение и выгоды торговые, какие естественно от такого преимущества происходить могут, дабы колико возможно распространять и приводить в цветущее состояние торговлю российских подданных в Дании, а датских в России» (ст. III). Следовательно, речь идет о наибольшем благоприятствовании. Но дальше ст. V, в которой трактуется о таможенных пошлинах, гласит: «обеих высоких договаривающихся сторон купечествующие подданные имеют платить с товаров своих пошлины и поборы, определенные во взаимных областях тарифами, действующими или впредь будущими». Так что в этом случае ни о каком наибольшем благоприятствовании не упоминается; датчане подлежат в России (и русские в Дании) общему тарифу, и на них не распространяются особые уступки, которые получили бы другие державы.
То же содержится и в других торговых договорах, заключенных Россией в конце XVIII в., — с Австрией, Францией, Португалией, Королевством обеих Сицилий. Повсюду читаем о даровании подданным обоих государств «прав свободности и изъятий, каковыми пользуются вящше благоприятствуемые европейские народы», и «выгод, коими торговля их может распространяться и процветать в Империи Нашей». Повсюду упоминается о том, что «коммерции имеют свободно и беспомешательно» «как на земле, так и водою учреждены быть»; и подданные «таковые привилегии и пользы в своем купечестве получать, какие дружелюбнейшим народам в оных позволены». Но в то же время, коль скоро дело заходит об уплате пошлин, те же подданные подлежат «обыкновенным пошлинам», «тарифам настоящим или будущим», «тарифам ныне действующим или впредь быть имеющим», о получении же скидок в пошлинах, делаемых в пользу других государств, ничего не упоминается.
В действительности, Россия делала в этих же трактатах различные уступки взамен льгот, предоставляемых ей данной страной, но этих пониженных пошлин и не думала распространять на другие государства, с которыми были уже заключены договоры. Так, например, в русско-австрийском договоре 1785 г. говорится, что «к вящему поспешествованию подданных его величества Императора, повелеваем с венгерских вин брать пошлины впредь не более 4 руб. 50 коп. с оксофта в шесть анкеров» (ст. VI). Та же уступка включена в последующие договоры с обеими Сицилиями и Португалией, относящиеся к 1787 г. А это было бы совершенно излишне, если бы эти страны пользовались в отношении пошлин наибольшим благоприятствованием.
Сомнения вызывает лишь «трактат между английским и российским дворами о дружбе и взаимной между обеих держав коммерции» 1734 г. В этом договоре имеется прежде всего общее положение о наибольшем благоприятствовании. А в других местах трактата поясняется точнее: «подданным имеет быть позволена совершенно свободная навигация и купечество во всех их в Европе лежащих областях, где ныне навигация и купечество другому которому народу позволено или впредь позволено быть может» (не касается, конечно, колоний). Русские купцы в Великобритании и английские в России имеют право торговать и «домы строить, покупать и наймовать и оные паки продавать» в тех же местах, где «которому-нибудь другому народу позволено есть», и т.д. Наконец (ст. 10), «подданным обеих высокодоговаривающихся сторон не надлежит с привозных и вывозных товаров своих более пошлин платить, почему других народов подданные тамо платят». Хотя на первый взгляд в этом трактате, в отличие от упомянутых, право наибольшего благоприятствования распространяется и на таможенные пошлины (как эта ст. 10 истолковывается обыкновенно), но, по-видимому, более правильно утверждение Я. Д. Маковского, согласно которому и здесь дается право лишь на общие тарифные ставки, но не на какие-либо скидки с последних, делаемые в пользу других государств. И тут имеется в виду право уплаты тех «обыкновенных пошлин», которые упоминаются в русско-шведском договоре 1743 г.; право «не более пошлин платить», чем другие народы, означает то же, что платить пошлины по общим «тарифам, действующим или впредь будущим», как говорится в других (упомянутых выше) трактатах, заключенных Россией.
Это предположение подтверждается и тем, что, несмотря на русско-английский договор 1734 г., англичане не воспользовались сделанным позже в пользу других государств понижением в 25% в пошлинах с товаров, идущих через черноморские и азовские порты. Для Австрии была сделана эта скидка в 1785 г. (ст. VII), для Франции в 1786 г., на Англию же она была распространена лишь после того, как Англия заключила новый договор с Россией в 1793 г. Очевидно, при существовании наибольшего благоприятствования Англия немедленно же воспользовалась бы этим преимуществом, не прибегая к какому бы то ни было новому соглашению.
Но так как попытки истолковать все эти договоры иначе, в наиболее выгодном для себя смысле, несомненно делались различными государствами, а Россия не имела ни малейшего намерения изменить своей системе, то она в одном из договоров заявила об этом так, чтобы не оставалось никаких сомнений, и хотя по форме это относилось к одной лишь стране, с которой заключен был договор, но по смыслу Россия обращалась и ко всем другим, с которыми находилась в договорных отношениях. «В рассуждении ввоза товаров, — читаем в уже упомянутом трактате с Пруссией 1825 г., — поступаемо будет на основании общих тарифных постановлений, кои будут существовать в каждом государстве в продолжение действия настоящей конвенции. Напротив же никто не может иметь права на особенные условия, содержащиеся в частных конвенциях, которые заключены уже или впредь заключены будут одною из договаривающихся сторон с какою-либо постороннею державою» (ст. X). Различаются, следовательно, общий тариф и особые условия, таким образом, что право на общий тариф, свобода от каких-либо дополнительных, чрезвычайных сборов принадлежит всякому, вытекая из самого заключения договора, для получения же особых уступок, предоставляемых определенным странам, нужно сверх того получить право наибольшего благоприятствования. Но последнего Россия в эту эпоху не признавала еще, совсем не желая делать себе затруднений в установлении тех или иных льгот для различных государств, не считая себя обязанной ставить их все в равное положение.
Такой же точки зрения придерживались, по-видимому, и западноевропейские государства. Не равенство, а дифференциация являлась принципом торговой политики того времени, борьба за получение бoльших преимуществ, чем те, которыми пользовались другие. Торговые договоры рассматривались как средство, которым один народ старается перехитрить другой (Юсти), как способ добыть для себя преимущества у другого народа, не давая ему каких-либо равноценных льгот со своей стороны (Мабли). Правда, мы находим в XVIII в. в отдельных случаях и договоры, применяющие принцип наибольшего благоприятствования и к таможенным пошлинам, как, например, договоры, заключенные Францией с Гамбургом в 1769 г. и с Мекленбургом в 1779 г., в которых говорится, что товары французские и ее колоний, «привозимые оттуда на французских судах, не будут платить ни иных, ни более высоких пошлин, чем произведения почвы и промышленности того же рода, привозимые на судах какой-либо иной иностранной и наиболее благоприятствуемой державы». Однако в противоположность утверждению Глиера такие договоры, содержащие действительное наибольшее благоприятствование, составляют в XVIII в. редкое исключение.
В первые два десятилетия XIX в. число их больше. Но, по справедливому замечанию Борхардта, даже и в этих случаях остается открытым вопрос, действительно ли наибольшее благоприятствование обеспечивало равноправие в отношении размера пошлин, выговоренных специальными договорами. Не шла ли и здесь речь о том же, о чем говорится в заключаемых Россией в эту эпоху трактатах, — о праве на равный общий тариф, не предупреждается ли и здесь возможность установления для той или другой страны тех многочисленных дополнительных пошлин (surtaxes), которые взимались в эту эпоху012, в случае доставки товаров под иностранным флагом (surtaxes de pavillon), импорта их не прямым путем, а из европейской гавани (surtaxes d'entrepot), и многих других, которыми столь богата первая половина XIX в.? В приведенных договорах именно подчеркивается уплата равных пошлин, независимо от того, на судах какой нации товары привезены. И не заботилось ли каждое государство не столько о нуждах контрагента в смысле предоставления ему тех же прав, что и прочим, сколько о своей свободе предоставить в случае желания те же преимущества, которые оно дало данной стране, и другим государствам? В договоре Англии с Королевством обеих Сицилий 1816 г., где Англия ранее пользовалась исключительными привилегиями, подчеркивается, что, понижая в пользу Англии пошлины на 10% и предоставляя ей право наибольшего благоприятствования, «в том числе и в отношении таможенных пошлин», Сицилия не лишает себя тем самым права «сделать те же скидки в пошлинах как своим подданным, так и всякой другой державе». Но такая монополизация рынка отдельными державами была и в других случаях настолько жива, что контрагенты вынуждены были сохранять за собой право сделанные данной стране уступки «распространить на третьи державы или даже применить их ко всем странам» (договор между Таможенным союзом и Нидерландами 1839 г., однородный между Бельгией и Испанией 1842 г. и др.).
Мирового рынка еще не было, конкуренция не достигла еще крайних пределов, при которых каждый, хотя бы самый незначительный момент облегчал одной стране победу над другой. При таких условиях можно было игнорировать различие в преимуществах, предоставляемых отдельным государством на том или другом рынке, выговоренные какой-либо страной специальные выгоды в смысле размера пошлин. Важнее было обеспечить себе элементарные права в области торговли, то, что именовалось liberum commercium (liberte pleine et entiere du commerce, freedom commerce), разрешение подданным, как говорилось в России, «во всех пристанях, городах и рейдах, где плаванье и торговля невозбранны, покупать, продавать и провозить водой и сухим путем товары, коих привоз или внутренний торг, также и вывоз не запрещены», «быть судимыми без замедления, на основании существующих законов» и во всем этом занимать положение «наипаче доброхотствующих наций», «наиболее облегченных народов» или «самых благоприятствуемых народов», как выражаются русские трактаты о торговле и мореплавании XVIII в.
В эту эпоху, когда принцип наибольшего благоприятствования еще только медленно прокладывал себе дорогу, лишь мало-помалу выливался в определенную форму, Новый Свет выдвинул свою систему эквивалента или компенсации, решительно заявив о своем нежелании поставить при заключении торговых договоров контрагентов в равные с третьими державами условия. Америка требовала за каждую льготу, даваемую какому-либо государству, и от всех других, если и они желают ее получить, немедленной и соответствующей уплаты.
В противоположность осторожному проникновению принципа равноправия в виде правила наибольшего благоприятствования в международные сношения европейских стран американская система сразу в законченном виде вошла в торговые трактаты. Там, где она нашла еще никем не занятое место, она немедленно захватила его, как это было в Соединенных Штатах, которые заключали в конце 70-х?80-х гг. XVIII в. свои первые договоры в качестве самостоятельного государства. Франция, Нидерланды, Швеция, Пруссия, а затем в XIX в. и другие страны, в том числе и Россия, вынуждены были, вступая в торговые соглашения с Соединенными Штатами, признать эту новую формулу. Мало того, новый принцип распространился далеко за эти пределы, на территории, уже применявшие наибольшее благоприятствование. Система эквивалента перешла из Соединенных Штатов в другие страны Америки — Северной, Центральной и Южной. Договоры Бразилии с Францией 1826 г. и с Австрией 1827 г. еще построены по типу наибольшего благоприятствования. Напротив, та же Бразилия в трактатах с Данией и Нидерландами следующих лет применяет принцип компенсации. И затем последний приобретает сплошной характер: в 30-х, 40-х и 50-х гг. XIX в. все американские государства — Перу, Венесуэла, Эквадор, Сан-Доминго — как в договорах между собою, так и с европейскими державами признают исключительно новую, провозглашенную Соединенными Штатами идею эквивалента.
Но последняя стала шаг за шагом подчинять себе и Старый Свет. Первоначально европейцы еще пробовали отстаивать свою прежнюю точку зрения даже при заключении договоров с Соединенными Штатами, но вскоре они вынуждены были отказаться от этого; одна только Швейцария смогла в 1850 г. заставить заатлантическую республику принять формулу наибольшего благоприятствования. Но в договорах между собою европейские державы могли, казалось бы, применять старую систему; на самом деле принцип эквивалента вторгается и в эти трактаты уже с 30-х гг. XIX в., и в течение трех десятилетий до 1860 г. господствует новая система; лишь спорадически встречаются договоры, не знающие ее. Австрия, Бельгия, Пруссия, Франция, Королевство обеих Сицилий — все они приняли новую формулу, отрицающую равенство конкурентов. Ее стала проводить и Россия в договорах не только с Америкой, но и с Западной Европой (с Нидерландами 1846 г., с Францией 1846-м и 1857 гг., с Бельгией 1850-го и 1858 гг., с Грецией 1850 г., с Португалией 1851 г., с Австрией 1860 г.); только русско-британский договор 1859 г. построен на принципе наибольшего благоприятствования.
Чем объясняется столь быстрый переворот в торговой политике, такая измена принципу наибольшего благоприятствования? Очевидно, причина заключалась прежде всего в слабости положения, занимаемого последним в эпоху появления его противника за океаном, в том, что он находился еще в процессе формирования, не получив еще определенного и ясно выраженного облика. Во многих договорах еще умалчивалось о том, чтo будет, если другие страны получат новые, бoльшие льготы; в других гарантировалось равное положение с другими державами в торговле вообще, но не в области таможенных пошлин и правил. На эту самую важную область наибольшее благоприятствование еще не успело вполне распространиться, и системе эквивалента нетрудно было именно тут утвердиться, предоставляя контрагенту скидки в пошлинах, сделанные другой державе, лишь за плату соответствующими льготами с его стороны.
Этой цели тем легче было добиться принципу эквивалента, что основным требованиям, предъявляемым в эту эпоху к системе наибольшего благоприятствования, и он удовлетворял. Они заключались как в недопущении исключительных преимуществ для какой-либо страны, таких выгод, какими не могут воспользоваться другие, так и в отказе от каких-либо специальных, дополнительных сборов к основному тарифу, не взимаемых с других контрагентов. Первое в системе эквивалента гарантировано постановлением, что за эквивалент всякий может получить те же преимущества, следовательно, они для него не закрыты. Соединенные Штаты, читаем в одном договоре, «желают жить в мире и согласии со всеми народами земного шара и быть со всеми на одинаково дружественной ноге, почему они (взаимно) обещают не давать какой-либо особой выгоды в отношении торговли и мореплавания другим народам, которая не распространялась бы немедленно на договаривающуюся сторону за известную компенсацию». Исключительные привилегии тем самым отменялись сразу и полностью. Второе требование — отказ от специальных сборов — устанавливалось принципом, что общий тариф, тот тариф, который безвозмездно дается всем, распространяется без особой платы и на контрагента; следовательно, особо повышенных пошлин или специальных прибавок ни для кого нельзя вводить, это было бы нарушением договора. Что же касается специальных льгот в смысле пониженных таможенных пошлин, предоставляемых третьим государствам, то о них ведь в договорах того времени обычно умалчивалось; и вот тут-то пустое место занял принцип эквивалента, заменивший неопределенность того, что должно произойти в этом случае, ясным указанием, что и эти льготы можно получить, но за определенную компенсацию.
Однако это последнее правило уже отклоняло прежнюю торговую политику от принятого ею направления. Вместо дальнейшего движения по тому же пути к осуществлению принципа наибольшего благоприятствования получилось резкое движение в сторону. До известных пределов система эквивалента шла параллельно наибольшему благоприятствованию, но затем, почти достигнув того пункта, до которого успела дойти последняя, вместо того чтобы идти дальше вперед, сворачивала в сторону и приводила к совершенно иной цели. Постепенно проводимая идея равноправия всех государств, идея равного для всех общего тарифа, недопустимости особых привилегий или специальных сборов, идея распространения преимуществ по торговле, даваемых одним, и на других не завершалась применением последних и в области таможенных пошлин на всех в одинаковой мере. Вместо нее появилось нечто иное, на первый взгляд почти не отличавшееся от нее, на самом же деле заимствованное из совершенно иной сферы.
Смешать оба эти института в те времена было нетрудно, не только ввиду неопределенности и неоформленности мысли о наибольшем благоприятствовании, но и вследствие той формы, которую принимало постановление о компенсации. Обыкновенно в заключаемых Соединенными Штатами договорах говорилось сначала, что «импортируемые товары будут подлежать только тем пошлинам, которые взимаются с произведений почвы или промышленности всякого иного государства» (берем
ст. 6 русского трактата с Америкой 1832 г.), так что имелось, казалось бы, наибольшее благоприятствование в чистейшем виде. Но затем следует в том же договоре (в приведенном случае ст. II): «Если одна из договаривающихся сторон предоставит впоследствии другим нациям какое-либо по торговле или мореплаванию особое преимущество, то с того же времени сие же преимущество будет предоставлено и другой стороне, так что она будет пользоваться оным безвозмездно, если то преимущество будет дано безусловным образом, или с предоставлением равных выгод, если оно будет условное» (en accordant la meme compensation si la concession est conditionelle), — принцип эквивалента.
Как примирить такое противоречие? Американские писатели (Хирод, Стоун), а за ними и некоторые другие (Глиер, Тойберн) толкуют первую статью в смысле обязательности распространения на всех общего тарифа, недопустимости применения к товарам контрагента более высоких ставок, чем содержащиеся в общем тарифе; вторая же статья трактует об особых льготах (particular favours in navigation or commerce), которые можно получить лишь за соответствующую компенсацию. Такое объяснение дает наиболее удобный выход из противоречия. Но неясность все же не исчезает вполне, получается двойственность, и она-то должна была вводить в заблуждение приверженцев первого принципа, казаться им осуществлением системы наибольшего благоприятствования и вызвать у них разочарование, когда оказывалось, что в силу другой статьи того же договора необходимо предоставление эквивалента.
Еще более вводила в заблуждение и еще более обеспечивала внедрение системы компенсации другая содержащаяся в американских трактатах форма ее, при которой включалась только первая из приведенных статей: «будут взиматься лишь те таможенные сборы и в не большем размере, какие и в каком размере установлены для наиболее благоприятствуемых наций». В дальнейших статьях никаких ограничений не содержится (например, в трактатах США с Нидерландами 1782 г., с Францией 1803 г., с Великобританией 1794-го и 1815 гг.). Европа не имела, казалось бы, ни малейшего основания сомневаться в том, что она получила здесь у Нового Света полнейшее наибольшее благоприятствование. Но иначе смотрели на дело американцы, заявлявшие, что если бы речь шла действительно о наибольшем благоприятствовании, то было бы добавлено: пользуется теми же понижениями или преимуществами «немедленно, безвозмездно и безусловно», а раз этого нет, то, очевидно, льготы даются лишь возмездно и условно. Европейские государства противопоставляли такому узкому пониманию Соединенных Штатов свое, расширенное толкование, утверждая, что, пока не говорится об условности, надо исходить из безусловности; о последней нет надобности особо упоминать; но большею частью Америке удавалось настоять на своем: Англия, например, несмотря на протест, вынуждена была согласиться на толкование США.
Мало того, европейские государства не только пошли на такое понимание, но и сами стали применять упомянутую выше двойственную формулу, заимствованную в Америке, где в одной статье говорится о наибольшем благоприятствовании, а во второй об эквивалентности; такое выражение система компенсации принимает и в трактатах, заключенных Россией с Бельгией в 1850-м и 1858 гг. (ст. 7 и 13), с Францией в 1846 г. (ст. 10) и 1857 г. (ст. 14), с Нидерландами в 1846 г. (ст. 11), с Грецией в 1850 г. (ст. 7), с Англией в 1842 г. (ст. 11).
В этих заключенных Россией трактатах говорится, что со всех произведений почвы и промышленности, привозимых во владения другой стороны, не будет взиматься других или бoльших пошлин, кроме тех, которые взимаются с произведений всякого другого государства. Иногда еще к этому прибавлено (например, в трактате с Англией 1842 г.), что стороны обязуются взаимно не допускать никаких выгод в пользу подданных других государств, которые не были бы предоставлены и договаривающейся стороне. Но все это аннулируется следующей статьей, где сказано, что все эти льготы предоставляются другой стороне безвозмездно, в случае если они третьей державе даны безвозмездно, и за соответствующую компенсацию, если третья держава их получила за определенный эквивалент.
Дело доходило до того, что в некоторых договорах принцип компенсации провозглашался в качестве всеобщего, обязательного вообще в международных сношениях; он устанавливался не только для данного контрагента, но и для прочих, с которыми могут быть заключены в будущем торговые договоры. В договоре Бельгии с Нидерландами 1846 г., Бельгии с Сардинией 1851 г. и т.д. читаем, что «понижение пошлин, устанавливаемое сторонами в настоящем трактате, может быть распространено на третьи державы лишь за соответствующий эквивалент. Речь идет, следовательно, уже не о правах договаривающихся сторон, а о совершенно посторонних государствах, казалось бы не имеющих никакого отношения к данному договору. Контрагенты боятся, как бы другие не получили даром того, за что они сами сделали уступки, стараются предупредить такое «расточительное» предоставление льгот; иначе говоря, применение принципа наибольшего благоприятствования становится и в будущих договорах невозможным. Подобно тому как прежде исключительная привилегия, выговоренная какой-либо страной в свою пользу, лишала возможности на будущее время дать те же права другим, так приведенное допущение распространения льготы лишь за эквивалент исключало возможность предоставления в будущем тех же прав другим без эквивалента с их стороны. Там имелось полное запрещение дать другому то, что сам получил, здесь — условное запрещение, обусловленное уплатой. Подобно тому как Испания будущими договорами не могла распространить на другие страны те исключительные привилегии, которые она установила в пользу Франции и Сицилии, в силу трактата 1761 г., Бельгия после договора с Нидерландами 1846 г. не вправе была предоставить кому-либо без эквивалента те преимущества, которые получили Нидерланды.
Казалось бы, американский принцип, успевший уже европеизироваться, торжествовал полную победу, сумел себе обеспечить путем такого рода договоров господство и на будущее время — пока они действовали, наибольшее благоприятствование было немыслимо. И все же роль его в истории торговой политики была невелика по той причине, что эквивалента можно было требовать лишь за преимущества, предоставленные какой-либо другой стране. А там, где преимуществ не было, где уступок никому не делалось, вообще никакая система не могла применяться — ни система наибольшего благоприятствования, ни принцип эквивалента; не приходилось спорить из-за того, может ли контрагент получить эти выгоды безвозмездно или лишь за компенсацию, раз выгод вообще не было. В первую половину XIX в. мы почти не находим таких договоров, где содержались бы уступки в смысле понижения пошлин, имеем почти сплошь автономные тарифы013. Франция, например, заключила тарифные договоры в первой половине XIX в. всего с пятью государствами (в том числе с Техасом и Боливией) и каждый раз делала уступки всего по нескольким статьям. Какую выгоду от этого могли получить третьи государства в случае распространения на них тех же льгот? Когда же начиная с 1860 г., со знаменитого Кобденского трактата, наступила эра многочисленных торговых договоров с многими уступками, содержавшимися в каждом договоре, эра тарифных договоров и конвенционных тарифов, когда выгода от получения этих уступок, делаемых третьим государствам, стала крайне велика, тогда каждое государство старалось уже получать всю эту выгоду без соответствующей уплаты, но и в свою очередь соглашалось давать ее без разбору всем и каждому, не требуя от них ничего. Иначе говоря, вместе с наступлением эры торговых договоров, имеющих характер тарифных договоров, прекратилось действие принципа эквивалента и наступил период почти безраздельного господства вплоть до войны системы наибольшего благоприятствования, системы получения тех же льгот «немедленно», «безусловно» и «безвозмездно».
Кобденский договор, со времени которого фритредерство завоевывает континент Европы, положил начало и применению наибольшего благоприятствования, которое в течение ближайшего десятилетия распространяется среди народов Европы, а затем и других частей света. Но это отречение от принципа компенсации совершалось, конечно, не сразу. В 50-х гг. мы находим ряд договоров, означающих постепенный переход от старого порядка к новому; в них еще имеется система компенсации, но она касается не всех привозимых товаров, а только части их, тогда как для других уже не требуется предоставления каждый раз нового специального эквивалента. На ряд товаров в самом договоре закреплены ставки — их нельзя повысить в будущем. Было бы абсурдом, если бы после заключения договора та же страна могла эти ставки еще более понизить для третьего государства — какой смысл имело бы тогда закрепление их? Поэтому в договоре между Сардинией и Бельгией 1851 г. (ст. 22) для этих «поименованных» товаров вводится право наибольшего благоприятствования: более значительные выгоды, выговоренные третьим государством, «немедленно распространяются на другую сторону». Конечно, наибольшее благоприятствование здесь применяется к тарифным ставкам еще в ограниченных размерах, но во всяком случае оно применяется, и это крайне существенно. Хотя список поименованных товаров невелик, но все же они подлежат «чистому» наибольшему благоприятствованию, а не «условному» или «ограниченному», равносильному системе эквивалента, тогда как до сих тор этого не знали, не представляли себе, как можно «даром» давать льготы. И применение принципа наибольшего благоприятствования должно было расшириться по мере того, как договоры стали касаться не одних только прав иностранцев жить и торговать в той или другой стране и т.д., и лишь в виде исключения размера таможенных ставок и свободы ввоза тех или других товаров, но также тарифа, внося по многим статьям его понижения и освобождения.
Так, вместе с первыми трактатами, содержащими тарифные ставки, появляется и необходимый спутник последних — наибольшее благоприятствование, придающее реальную ценность выговоренным ставкам. Это был, однако, лишь первый шаг, оставалась ведь еще другая группа — непоименованные в тарифе товары. Правда, этим товарам контрагент, очевидно, не придавал первостепенного значения, так как не закрепил за собою определенных пошлин, но все же и тут конкурент, получивший более низкие пошлины, по мере того как расширялся международный обмен, мог его выбить из занятой позиции.
Это почувствовала Франция после заключенного ею в 1850 г. трактата с сардинским правительством, во главе которого стоял знаменитый Кавур. Упомянутые в договоре товары находились под защитой наибольшего благоприятствования, прочие же не были охранены. Кавур в свою очередь получил уступки у Франции, но впоследствии решил, что этого мало, и потребовал новых понижений — понижения пошлин на коз и овец и на фрукты. Когда же Франция отказала ему в новых требованиях, он сделал в пользу Бельгии ряд скидок в 30—50% на непоименованные во французском договоре товары, и в результате Франция в отношении многих предметов своего экспорта на сардинском рынке очутилась в худшем положении, чем Бельгия. Мало того, Кавур в том же году предоставил сделанные в пользу Бельгии уступки и другим странам — Великобритании и Германскому таможенному союзу за тарифные скидки с их стороны. У Франции появилось уже три опасных конкурента на сардинском рынке, лучше вооруженных, чем она, — ее экспорт в Сардинию находился в опасности, по необходимости ей пришлось пойти на новые уступки в пользу Сардинии. «Кавур приставил ей дуло к виску: пониженные пошлины на сардинских овец и коз и на сардинские фрукты, не то французские товары останутся за порогом». Франция понизила ставки на эти товары и тогда получила те же льготы, которыми пользовалась Бельгия, и, кроме того, понижение пошлин на шелковые ткани и иные изделия из шелка, которыми опять-таки Бельгия, Великобритания, Таможенный союз, несмотря на только что заключенные договоры, воспользоваться не могли, так как эти товары не входили в число поименованных в договорах предметов.
Тот факт, что Кавур сумел почти что силой заставить Францию исполнить свои требования, пуская в ход систему эквивалента, «тонко нюансируя» наибольшее благоприятствование, приводит в восхищение Глиера: какие «блестящие результаты могут быть достигнуты включением этого условия в торговые договоры»!014 Того же взгляда придерживается и Я. Д. Маковский015, становясь на точку зрения победителя — Сардинии и забыв о положении Франции, которая была застигнута врасплох (почему Ястров находит именно этот пример весьма отталкивающим). Правда, Франция могла сделать уступки, но это не всегда возможно без ущерба для страны, иначе вообще вся система таможенных пошлин не имела бы смысла. Не надо забывать и того, что тарифные понижения Кавура в пользу Бельгии, Великобритании, Таможенного союза распространялись на значительное количество всевозможных товаров, металлов и изделий из них, хлопчатобумажных, шерстяных и льняных, пряжи и тканей всякого рода, произведений из стекла и бумаги, касались сахара, кож и кожевенных товаров и т.д. Это были, несомненно, наиболее важные промышленные изделия того времени, фигурировавшие в международном обмене. Идя в этом направлении дальше, необходимо было бы постепенно включать в число «поименованных» товаров почти все нынешние предметы экспорта. Но это значило бы сделать договор совершенно неудобочитаемым; гораздо проще было в отношении всех статей, по которым не закреплены ставки, просто установить равенство с прочими державами — наибольшее благоприятствование. Последнее, будучи вызвано, как мы видели, появлением тарифных ставок в разных трактатах, стало необходимым в качестве постановления, охватывающего все товары, по мере удлинения и усложнения таможенных тарифов. Громоздкость их делала немыслимым перечисление товаров, подлежащих праву наибольшего благоприятствования, пришлось огульно распространять его на все товары, тем более что могли появиться новые отрасли промышленности и экспорта, которых предвидеть, а тем более перечислить невозможно было, так что они уж во всяком случае не могли попасть в «поименованные» товары.
Следовательно, Кавура можно рассматривать и с совершенно иной точки зрения, чем это делают приведенные авторы, — как родоначальника принципа наибольшего благоприятствования, как применившего те начала, последовательное проведение которых должно было повести к устранению системы эквивалента из международного оборота.
Дальнейший шаг в том же направлении составляет англо-французский (Кобденский) договор 1860 г., в котором число таких поименованных статей еще более велико, так что, в сущности, уже почти вс¨ попадает в рубрику наибольшего благоприятствования, почему в дополнительной конвенции к этому трактату решено было поступить проще — распространить это право на все статьи тарифа, не перечисляя каждую в отдельности. Настаивала на этом Англия, проводившая начала свободной торговли уже и раньше, ведя борьбу с протекционизмом, боровшаяся, сколько могла, и с системой компенсации. Она добилась своей цели, выговорив себе в трактатах с Ганновером 1844 г., с Королевством обеих Сицилий 1845 г., со Швейцарией 1855 г., с Россией 1859 г. равноправие, без всяких ограничений, без дополнительных платежей.
Эта система равноправия всех государств, система всеобщности, равенства тарифов для всех и каждого находилась в тесной связи с идеями свободной торговли, с универсальным характером фритредерской политики. Наибольшее благоприятствование облегчало борьбу с протекционизмом, закрепляло результаты, достигнутые в этой области. Каждая уступка в договоре пробивала брешь в таможенных тарифах, а наибольшее благоприятствование распространяло ее на все другие страны. Так постепенно при помощи скидок и наибольшего благоприятствования срывались те укрепления, которыми успели забаррикадироваться европейские государства в предыдущую эпоху.
Для Англии такое равенство со всеми другими странами на всяком рынке являлось условием дальнейшего процветания ее промышленности, ибо при прочих равных условиях ее индустрии был обеспечен успех. Последовавшие за ней в смысле фритредерства страны континента Европы быстро усвоили наряду с другими идеями и этот принцип, рассматривая последний именно в смысле составной части фритредерской доктрины и широко пользуясь им в качестве той естественной формулы, по поводу включения которой не может быть никаких сомнений и которая должна составлять необходимую часть всякого торгового договора.
Около 400 статей охватил Кобденский договор 1860 г. — упразднил запрещения импорта, понизил пошлины до 30% цены и более, и получить все это было уже весьма выгодно. Следующий трактат, заключенный Францией и Бельгией в 1861 г., предоставил ей все эти выгоды и дал ей еще ряд специально выговоренных льгот, которые немедленно получила и Англия в силу предыдущего трактата. Год спустя новый договор Франции с Германским таможенным союзом освободил Францию от пошлин на ряд предметов сырья, привозимых из Германии, установил пониженные ставки на другие материалы, как и на фабрикаты и т.д., а следовательно, снабдил ими и контрагентов предшествующих договоров — Англию и Бельгию. При четвертом договоре, заключенном Францией, уже извлек выгоду, кроме этих двух держав, еще и Таможенный союз. Так каждый раз присоединялись все новые звенья, цепь росла и ширилась, охватывая постепенно все страны Европы и перекрещиваясь с другими цепями, ибо контрагенты Франции — Бельгия, Италия, Австрия и т.д. — в свою очередь делали новые уступки разным странам и скрепляли их наибольшим благоприятствованием.
С точки зрения идей свободной торговли эта система являлась единственно мыслимой, сама справедливость требовала единого равного для всех мирового рынка. Когда фритредерство уступило место протекционизму, принцип наибольшего благоприятствования, правда, не превозносили более, а мечтали о том, как бы легче всего от него избавиться, требовать уплаты наличными за всякую уступку, не открывая широкого кредита на будущее время в виде возможности получения через третьи державы все новых и новых льгот. Но благоразумие заставляло отказаться от такого шага, который мог наиболее пагубно отразиться на самом авторе его. За Англией выступали на мировом рынке Германия, Франция и другие страны, т.е. те именно государства, которые усиленно применяли агрессивный протекционизм, но доведение его до крайних пределов да еще снабжение новых тарифов системой эквивалента грозило нанести ущерб их же экспорту, которому нужен был широкий рынок, грозило снабдить их конкурентов таким оружием, какого они были лишены, ибо ясно было, что, отказывая контрагентам в «наивной» космополитической системе наибольшего благоприятствования, они нашли бы, в свою очередь перед собой закрытые двери.
Конечно, в эпоху протекционизма наибольшее благоприятствование уже не сметало таможенные стены, но оно все же до известных пределов препятствовало их возрастанию, задерживало их рост не в одном только месте, а на протяжении всего мирового рынка. И даже в эту столь чуждую либеральным идеалам эпоху равное с прочими положение на мировом рынке оценивалось весьма высоко; как бы пошлины ни были велики, но раз они вс¨ же равны для всех, то это уже в сильной степени понижает их остроту. Когда Франция в 1892 г. заявила, что она больше не намерена допускать вмешательства в свою таможенную политику, — кто хочет, пускай берет ее тариф в таком виде, как он есть016, — она все же считала необходимым прибавить, что право наибольшего благоприятствования она предоставляет всем и каждому. В результате все многочисленные торговые договоры, заключенные самыми различными государствами, и теперь были соединены между собою наибольшим благоприятствованием. Наибольшее благоприятствование, следовательно, вовсе не является придатком к фритредерской системе, который должен разделить участь ее, исчезнуть вместе с ней, как утверждают некоторые авторы017, напротив, оно — «естественный результат, вытекающий из условий, которыми вызывается заключение торговых договоров, из цели договаривающихся обеспечить свои интересы и на будущее время; если один из контрагентов предоставляет другим странам впоследствии новые, более значительные выгоды, он тем самым наносит ущерб другому контрагенту, и последний вправе протестовать, заявить, что условия договора изменены, что ценность его умалена, что совершено злоупотребление»018.
Первоначально новой системе приходилось еще расчищать себе место, устранять старые наслоения в торговых договорах. В упомянутой выше «льняной конвенции» между Францией и Бельгией 1842 г.019 имелись еще исключительные привилегии — для этих товаров на франко-бельгийской границе пошлины должны быть всегда ниже, чем на прочих границах как Франции, так и Бельгии, — чем весьма недоволен был Германский таможенный союз. Но он в свою очередь в 1853 г. установил пониженный барьер на австрийской границе — Zwischenzollinie, — и притом не для немногих, как там, а для весьма большого числа товаров. Эти исключительные привилегии имели, впрочем, уже иной характер, чем привилегии прежних эпох. Речь шла, как мы видели, о постепенном образовании таможенных союзов, франко-бельгийского и германско-австрийского. Хотя это был путь к новому идеалу, но все же эпоха фритредерства не могла терпеть исключительных привилегий, и наибольшее благоприятствование в договорах 1861-го и 1862 гг. одним ударом разрушило все надежды, прекратило их — оно не допускало особых преимуществ в пользу отдельных государств, даже воодушевленных столь высокими целями.
А затем началась борьба с принципом компенсации, но борьба уже нетрудная, ибо старая система быстро исчезала, условия были слишком невыгодны для нее. Всякий новый или возобновляемый договор содержал уже новое правило, и только те трактаты, которые продолжали действовать с давних времен, не подвергались пересмотру, сохраняли еще старую оговорку, так как не было повода устранить их. Но число таких пережитков периода 1830—1850 гг. сокращалось все более и более, а это означало постепенное вымирание системы эквивалента.
Одна лишь Россия из европейских стран первоначально не обратила на новый принцип должного внимания, продолжая еще хранить старые традиции принципа эквивалента, в то время когда другие государства уже отказались от него, — как это можно усмотреть из договоров России с Австрией 1860 г., с Италией 1863 г., со Швейцарией 1872 г. Вообще ведь в эпоху, когда в Западной Европе торговые договоры заключались в огромном числе, Россия, как мы видели, держалась в стороне от этого движения. Кроме этих трех договоров старого типа, она заключила в период 1860—1890 гг. торговые трактаты только с Францией, Испанией, Румынией и Турцией да с несколькими неевропейскими государствами (Перу, Конго, Китай). В этих договорах уже применялся принцип наибольшего благоприятствования; но договоров таких было мало, так что Россия, по общему правилу, правами наиболее благоприятствуемой державы не пользовалась. Еще в 1890 г. действовало у нас много старых договоров, содержавших правило о компенсации (с Австро-Венгрией, Бельгией, Италией, Нидерландами, Швейцарией, Португалией), а с Германией вообще не имелось договора. А потому, когда Германия в 1892 г. установила пошлину на зерно (в общем тарифе) в 5 мар. за 100 кг, а затем, по договору с Австрией и с другими государствами, понизила ее до 31/2 мар., эта уступка не касалась России, как не являвшейся наиболее благоприятствуемой. Русское зерно облагалось теперь в Германии на
7,6 коп. зол., или на 12 коп. кредитн., больше, чем зерно других государств. А эта разница равнялась приблизительно стоимости перевозки нашего зерна на расстояние 500 верст, так что район, из которого возможна была перевозка, чрезвычайно сокращался, — область экспорта суживалась на целых 500 верст. Россия вскоре поняла свою ошибку и при заключении договора 1894 г. настаивала прежде всего на праве наибольшего благоприятствования, на «обеспечении русским товарам равноправности с товарами других стран, в особенности ввиду той роли, которую имеет европейский рынок для наших сельскохозяйственных произведений». В период 1893—1896 гг. Россия вообще спешила наверстать потерянное; она заключила и ряд других договоров (с Францией, Австро-Венгрией, Данией, Португалией, Румынией, Сербией, Болгарией), везде и повсюду выговаривая себе право наиболее благоприятствуемой державы и в свою очередь признавая его за всеми другими.
И в следующий период русских торговых договоров 1904—1909 гг., к которым относятся 11 заключенных Россией трактатов, принцип этот безраздельно господствует, причем во избежание всяких недоразумений в новейших договорах говорится, что «немедленно, безусловно, безвозмездно и без ограничений распространяется всякая льгота, предоставленная одной из договаривающихся сторон третьей державе без срока или на время, безвозмездно или за компенсацию». В России сохранилось, правда, четыре договора от старых времен, где говорится еще об эквиваленте, — договоры с Голландией, Бельгией, Грецией и Швейцарией. Но сила идеи наибольшего благоприятствования была настолько велика, настолько общепризнана, что даже в этих случаях, где не было никакой обязанности распространить на контрагента всякую льготу, это в действительности делалось. Практика превратила эти, как и другие договоры, построенные на принципе эквивалента, в трактаты с наибольшим благоприятствованием020.
Сопротивляемость старой системы оказалась, таким образом, минимальной. Это выразилось и в том, что она не только исчезла из обихода европейских держав в их отношениях между собою, но что Европа заставила и государства Центральной и Южной Америки подчиниться европейской точке зрения. В последние десятилетия прошлого века и в первое десятилетие нынешнего столетия этими государствами (Венесуэлой, Аргентиной, Чили, Перу, Колумбией, Гондурасом, Сан-Сальвадором, а также Мексикой) заключено свыше 40 торговых договоров с Европой, и везде имеется оговорка наибольшего благоприятствования, так что ни огромное влияние США в области торговой политики американских государств, ни сближение между США и прочей Америкой, ни идея панамериканизма не могли помешать другим американским странам отдать предпочтение не системе США, а европейскому принципу. Они приняли последний не только там, где им, очевидно, не под силу бороться против него, именно при заключении договоров с европейскими государствами, но стали его включать и в такие договоры, где, казалось бы, никакого давления в этом отношении быть не могло: наибольшее благоприятствование находим в торговых соглашениях между Сан-Сальвадором и Венесуэлой, между Чили и Боливией, между Мексикой и Сан-Доминго, между Мексикой и Никарагуа.
В связи с этим и характерный элемент права наибольшего благоприятствования — взаимность, двусторонность его — получил более резкое выражение. Экзотические страны еще до недавнего времени играли пассивную роль, и от них европейцы всегда, даже в эпоху господства системы эквивалента, требовали себе права наибольшего благоприятствования, но сами они, не будучи народами коммерческими и не имея возможности претендовать на равные с цивилизованными нациями права, не добивались прав наиболее благоприятствуемой державы. Турция, Абиссиния, Марокко, Тунис, Триполи, Занзибар — все они в первой половине минувшего века шли на такую одностороннюю комбинацию. А с середины века в таком же положении находились и появившиеся вновь на европейской сцене и заключавшие договоры народы Азии — Сиам, Корея, Китай, Япония. Одностороннее наибольшее благоприятствование, в частности, содержат русско-китайский и русско-японский договоры 1858 г. Последующие десятилетия создали и тут двусторонность — договоры с Европой на основе взаимного наибольшего благоприятствования. Такая перемена являлась показателем не только постепенного активного участия этих новых народов в международном товарообмене, но и признания за ними совершеннолетия. Япония с 90-х гг. уже пользуется равноправием в качестве общего правила, а не только в виде исключения.
Одни только Соединенные Штаты крепко держались за систему эквивалента021, продолжая на свой лад толковать старинные, но еще непрекратившиеся трактаты и заключая и новые на тех же основаниях022.
Но Соединенные Штаты вообще не склонны к тарифным уступкам; в 1899—1900 гг. правительство сделало попытку заключить ряд договоров на основе тарифных понижений (с Францией, Великобританией, Данией и т.д.), но верхняя палата отказалась их ратифицировать. А если так, то от признания заокеанской республикой наибольшего благоприятствования все равно никаких выгод для Европы не могло бы получиться.
Принцип наибольшего благоприятствования стоит крепко, или стоял по крайней мере накануне мировой войны. Правда, Соединенные Штаты давно уже вели усиленную агитацию против европейской доктрины, и в связи с этим в европейских парламентах стали раздаваться речи, громившие принцип наибольшего благоприятствования как нежизнеспособный и вредный. Против него выступал еще в 1875 г. германский центральный промышленный союз, а в 80-х гг. французские сельские хозяева, когда пониженная в пользу некоторых европейских государств пошлина на мясо, присвоенная в силу этого принципа Соединенными Штатами, дала последним возможность наводнить привезенным в пароходах-рефрижераторах мясом парижский рынок и вызвать кризис на нем023. Сильную агитацию вела против наибольшего благоприятствования Румыния, решив при возобновлении торговых договоров в 1891 г. непременно отказаться от него, как и вообще от тарифных договоров. Но уступки, сделанные в этом году именно Германией Австрии в пошлинах на зерно, удержали ее от этого необдуманного шага.
Американские государственные деятели и американские писатели — Хирод, Стоун, Стэнвуд, Мур, Хорнбек — решительно отрицали европейскую систему, что не могло не вызвать отпора в Европе. Но последний нанес еще гораздо больше вреда наибольшему благоприятствованию, чем образ действия Америки. Если одни боролись с Новым Светом, отстаивая свои взгляды (американцам решительно возражают Тойбера и Опенгеймер, Уэстлейк024 ), то другие отреклись от них, решив бороться с Америкой тем же оружием. Поансар, Глиер, Фосберг-Рекков, Сарториус фрн Вальтерхаузен — все они готовы пожертвовать наибольшим благоприятствованием, лишь бы только не давать этого права США и Аргентине, приверженцам системы компенсации. Но, утверждая, что каждая страна должна быть свободна в своих действиях, может делать уступки, кому желает, и на товары, на которые желает, они в результате приходят к отрицанию этого принципа вообще, не только в применении к Америке. Решительную борьбу ведет против него и Трешер, доказывая вред, наносимый им тем, кто его придерживается, вред тем больший, что — это утверждает и Шулер — другие государства, по его словам, вовсе не считают нужным придерживаться принципа давно отжившей торговой политики.
Таким образом, хотя заокеанская республика и находилась до сих пор в одиночестве, тем не менее ее образ действия, заставляя Европу защищаться, отражается и на взглядах последней; европейская система оказывается чрезмерно либеральной, раз Америка применяет совершенно иные средства. Характерно при этом, что противники, ведя агитацию в литературе, не выступали против нее открыто, а осторожно вели свою политику, наносили удары из-за угла. Они вовсе не отрицали достоинств системы наибольшего благоприятствования, а предлагали лишь несколько видоизменить ее, послушаться советов мудрых американцев. Понятие наибольшего благоприятствования, по их мнению, «неясно», надо ему дать более «точную» формулировку, объяснить, что льготы, которые возмездно получают другие страны, не охватываются этой формулой (Хорнбек, Лер), так что система компенсации явится лишь некоторой поправкой к ней, даст возможность добиться того же, но скорее и легче. Протекционисты заявляют, что и они хотят понижения пошлин, но наибольшее благоприятствование достигает этой их заветной якобы мечты весьма неполно, система же эквивалента ведет к цели прямым путем. Нередко сторонники последней утверждают даже, что на наибольшее благоприятствование, в сущности, никто и не думает покушаться, но только надо внести маленькую поправку в него, сделать условным, индивидуализировать его. Но не надо забывать, что условное наибольшее благоприятствование или индивидуализированное по отдельным странам есть полная противоположность наибольшему благоприятствованию; это — система эквивалента, скрывающегося под иным, обманывающим читателя термином; небольшая прибавка меняет весь смысл.
Что же ставится в вину принципу наибольшего благоприятствования? Почему следует ему предпочесть систему эквивалента или компенсации? Потому, говорят противники первой, что всякая льгота, даваемая одной стране, немедленно и безвозмездно распространяется и на все другие страны, т.е. они восстают против необходимого вывода из принципа наибольшего благоприятствования, против наиболее характерного результата его, ибо он в свою очередь приводит, по их мнению, к весьма вредным последствиям.
Прежде всего, говорят они, государство отказывается от своих прав, раздаривая выгоды и уступки всем и каждому: и тому, кто возвращает подарок, и тому, кто ни на шаг не идет навстречу. Государство ограничивает свой суверенитет, свою волю, связывает себе руки и на будущее время, не может сблизиться с одним, дать ему преимущества через головы других. А отсюда получается и несправедливость, ибо государство делает уступки одному, который ему за это платит, отвечает ему взаимностью, а все другие их получают даром, извлекают выгоду из того, что для них вовсе не предназначено. Справедливость состояла бы, наоборот, в том, чтобы всякий платил столько же, сколько и все другие.
Предоставляя выгоды данной стране, мы вынуждены при этой системе всегда считаться с тем, что «вдруг непрошеный гость, пользуясь длинной ложкой наибольшего благоприятствования, влезет в нашу миску и начнет есть суп, который мы, в сущности, сварили для другого»025. Выход из этого положения лишь в отказе от такого в этическом отношении, быть может, весьма похвального, но о деловой точки зрения совсем неуместного «идеализма». Его надо заменить «реалистической» системой равноправия в смысле услуги-возмездия, получения и уплаты, равноценности услуг, трезвым коммерческим принципом эквивалента, господствующим во всех (других) областях экономической жизни.
Но правильно ли это? Можно ли прежде всего говорить об ограничении суверенитета, когда государство добровольно, в интересах своего же населения, отказывается от определенных принадлежащих ему прав, находя такой отказ для себя выгодным? И притом отказывается не навсегда, а на определенный срок — на 10—12 (и даже менее) лет, пока не денонсирован договор. Если это есть умаление суверенитета, то им является, очевидно, вообще всякое заключение договора, так как всякий договор ограничивает волю государства на определенный срок. Но государство соглашается на такое ограничение — вступает в соглашение с другими державами и делает это потому, что они в свою очередь связывают себя, берут на себя обязательства, выгодные для него. В этой двусторонности обязательства заключается, в частности, выгодность принципа наибольшего благоприятствования для обеих сторон. В получаемом от другой стороны праве наибольшего благоприятствования и состоит тот эквивалент, который приобретает договаривающееся государство, так что ни о каком подарке не может быть и речи.
В 1904 г. Россия заключила торговый договор с Германией, предоставляя ей право наибольшего благоприятствования, — и тем самым уступки, сделанные Россией впоследствии, в 1905 г., по 86 статьям Франции, а затем в 1906-м и 1907 гг. Австро-Венгрии и Италии, получила и Германия. Но она вовсе не получила их даром, ибо Россия в свою очередь была признана Германией наиболее благоприятствуемой державой и из этого извлекла много выгод. Так, например, в русско-германском договоре не было предусмотрено никаких скидок с пошлин на кукурузу, и России пришлось бы уплачивать при импорте кукурузы в Германию
5 мар. с тонны, если бы Сербия, Румыния и Болгария не выговорили себе пошлину в 3 марки. Они сами воспользовались этой льготой весьма мало — Болгария и Сербия ввезли в Германию после 1904 г. минимальное количество кукурузы (в 1913 г. первая на 1,3 млн мар., вторая на 0,2 млн.), и даже Румыния импортировала (в 1913 г.) только на
1,1 млн мар. Напротив, Россия в том же году импортировала в Германию кукурузы на 10 млн мар., так что она благодаря праву наибольшего благоприятствования извлекла большую, чем кто-либо, выгоду из скидки в 40% с первоначальной ставки.
Другие страны — Бельгия, Австро-Венгрия и Италия — дали России возможность уплачивать за картофель вместо 21/2 мар. за тонну всего
1 мар., т.е. на 60% меньше, причем Россия в 1911 г. импортировала в Германию картофель на гораздо большую сумму, чем эти три страны, добившиеся пониженных ставок, вместе взятые. И таких случаев, где другие государства доставили выгоды, можно было бы привести еще много. Свежая свинина, телячьи кожи, дубовое дерево и т.д. — все это примеры того, как Германия, предоставив пониженные ставки другим странам, дала возможность России использовать их гораздо лучше, чем это сделали те, кто настаивал на этих уступках. В 1904 г., заключая договор с Россией, Германия не пожелала понизить свою пошлину на калоши в 100 мар., и первые два года России пришлось платить эту ставку. Но затем в 1906 г. Германия вступила в соглашение со Швецией и вынуждена была по ее требованию предоставить ей пониженную ставку на калоши в 80 мар., так что, отказавши сначала России, Германия два года спустя дала и ей эту скидку через посредство Швеции. И Швеция дала России возможность стать главным импортером калош в Германию, ибо в 1913 г. из 1,3 млн мар. импортированных калош 886 тыс., или ровно две трети, составили русские калоши, тогда как шведские — всего четвертую часть германского ввоза.
Итак, Германия вовсе не даром получила право наибольшего благоприятствования — она извлекла выгоду из того, что Россия дала другим странам, но и она могла пожинать плоды того, что не сеяла. Но было бы в то же время несправедливо обвинять Россию в том, что она присвоила себе результаты действий других держав, заключавших договоры с Германией. Если в приведенных случаях Россия воспользовалась льготами, установленными Германией для других стран, то можно найти и обратные случаи, когда Россия добилась у Германии пониженных пошлин на те или другие товары, но ввозили эти товары другие страны. Например, семена злаков беспошлинно ввозили не Россия и не Италия, хотя свободу от обложения получили Россия и Италия, а Великобритания и Соединенные Штаты; льняное семя ввозила Аргентина, редьку — Индия, приготовленное мясо — Дания, ореховое дерево необработанное — Франция, распиленное вдоль — Америка, лиственный лес — Западная Африка и т.д. Во многих из этих и других случаев наибольшее благоприятствование оказало помощь таким странам, которые, имея чисто фискальный тариф, как Англия, или полуфискальный, подобно Нидерландам, не могли бы в свою пользу ничего купить и без этого института были бы обойдены.
Из этого следует, что каждое государство в одних случаях приобретает льготы для себя, в других случаях — для других стран, одни льготы приобретает за плату, другие даром — путем наибольшего благоприятствования. Можно ли говорить о раздаривании прав и льгот, о наделении всех и всякого подарками, когда все находятся в положении наделяющего и наделяемого? И если жаловаться на осыпание милостями и достойного и недостойного, то не попадет ли в категорию недостойных и виноватых рядом с Соединенными Штатами, не желающими делать уступок, и Англия, не могущая их сделать ввиду своего чисто фискального тарифа? И не окажутся ли достойными те страны, которые повысили свои пошлины до огромных размеров, подобно Германии, Австрии, Италии, России, а затем, чтобы приобрести льготы, охотно делают скидки, и во многих случаях псевдоскидки, так как они сами не намерены сохранить свои первоначальные ставки, зная, что в этом случае они не получат нужного им товара?
Конечно, на практике одна сторона может гораздо больше выиграть, чем другая. Предоставление друг другу наибольшего благоприятствования «сравнимо с обменом чековыми книжками: как бланки будут заполнены, это зависит от размеров будущего текущего счета. Последний равен нулю, если оба государства придерживаются автономной политики, он достигает максимума при осуществлении принципа свободной торговли»026. Если один из контрагентов в течение срока действия договора заключает трактаты и делает многочисленные и значительные уступки третьим державам, другой же всячески избегает тарифных договоров, то последний, ничего не давая своему контрагенту, в то же время извлекает от него все те выгоды, которые тот предоставил третьим государствам, быть может, в свою очередь за значительные уступки с их стороны.
Такой упрек ставили Франции в 90-х гг.: «Европа, заключая договоры, работала на Францию» (Луццати), которая почти никому никаких уступок не делала. Особенно возмущалась этим Германия, обвиняя Францию в «злобной политике», направленной к тому, чтобы Германия ничего не получила, так что для последней наибольшее благоприятствование являлось пустым звуком, тогда как Германия заключила многочисленные тарифные договоры; другие страны заплатили ей за это, Франция же все получила даром. Но только забывают прибавить, что в предшествующее десятилетие 1880—1890 гг. дающей являлась, напротив, Франция, которая сделала различным странам всевозможные уступки, получающей же была Германия, соглашавшаяся, как мы видели, лишь на незначительные скидки со своего общего тарифа и извлекавшая выгоду из всего того, что выговаривали себе другие страны у Франции, стараясь реализовать пониженные для других пошлины путем расширения своего экспорта в данную страну. Германия до 1892 г. «питалась плодами дерева, которого она не сажала. Существовала поэтому опасность, что в одну прекрасную ночь это дерево рухнет и исчезнут плоды, которыми Германия безвозмездно до сих пор пользовалась». Утверждали даже, что такой «недостойный Германии образ действий» являлся главной причиной того, что Франция после истечения срока торговых договоров в 1892 г. стала отказываться от них, не желая делать подарков Германии.
Столь же слабым возражением против принципа наибольшего благоприятствования является и ссылка на то, что в течение первого десятилетия XX вв. Германия заключала весьма мало тарифных договоров, тогда как Россия делала много уступок, так что Германия нажилась на ее счет. «Мы ставили ее в особенно благоприятные условия, тогда как она нас ставила в особенно неблагоприятные условия» (В. В. Леонтьев). На самом деле, кроме Германии, Россия заключила тарифные договоры еще с четырьмя европейскими державами, тогда как шесть стран получили только право наибольшего благоприятствования, так что Германия в этих случаях ничего не выиграла. Если же она вообще извлекла выгоду из русского тарифа в эту эпоху, то главным образом прямым путем, а не обходным, ибо наибольшее количество сделанных Россией в эти годы понижений совершено по договору именно с Германией, тогда как Австрия и Франция воспользовались гораздо меньшим числом выгод. Италия же и Португалия добились лишь минимальных уступок. Следовательно, благодаря им Германия многого не получила. А в то же время и она со своей стороны, на основании ряда трактатов (12), сильно изменила свой тариф, сделав многочисленные скидки в пользу Австро-Венгрии, Италии, Бельгии, Балканских государств, которые, как мы видели выше, имели крупное значение для России.
Но допустим даже, что при сравнении актива и пассива выгода окажется в пользу Германии, — и это еще ничего не доказывает, ибо нельзя выхватывать один период, игнорируя все прочие, в противном случае получится неправильное, одностороннее освещение. Возьмем, например, 80-е гг., когда Россия не признавала договорного принципа, строила свой все более повышаемый тариф на автономных началах, но в то же время пользовалась наибольшим благоприятствованием в силу договора с Францией 1874 г. Это давало России возможность присваивать себе все разнообразные выгоды, которые Франция предоставляла различным странам. Если же она не могла в начале 90-х гг. немедленно получить то, что Германия дала другим, в виде, например, важнейших для нас пошлин на хлеб, то это случилось по собственной вине России. Она не желала стеснять себя торговыми договорами, не предоставила Германии наибольшего благоприятствования и в результате потерпела крупный ущерб.
Таким образом, эквивалент имеется вовсе не при одной только системе эквивалента. И система наибольшего благоприятствования построена на принципе предоставления взаимных выгод, на принципе эквивалента, но только эквивалента общего, а не специального, эквивалента в том смысле, что каждая страна выигрывает от тех льгот, которые предоставляет контрагент третьим государствам, но платит за это не немедленно и не каждый раз отдельно, а огульно, в свою очередь распространяя на контрагента льготы, которые она сделала за определенные уступки другим странам. Система же компенсации построена на специальном вознаграждении, почему ее и называют «торгашеской» системой, при которой не делается ни одного шага без немедленного получения платежа.
Однако ошибочно было бы думать, что при таком вознаграждении за каждую отдельную уступку, при таком взвешивании каждой выгоды получается большее соответствие между предоставленными и получаемыми выгодами, создается обмен равноценностей. Принцип компенсации впервые применяется в области судоходства. В XVIII в. не допускался ввоз товаров на иностранных судах, в начале же XIX в. то или другое государство заявляло о своей готовности открыть доступ судам другой державы, если последняя сделает то же самое в отношении ее судов; оно соглашалось освободить суда контрагента от всяких дополнительных пошлин или иных сборов в том случае, если тот же режим будет установлен в отношении его судов. При таких условиях обе стороны предоставляли друг другу одни и те же выгоды, совершенно одинаковые права. Правда, на практике и в этих случаях значение их было не равновелико, ибо, например, Англия, при своем грандиозном торговом флоте, могла, конечно, рассчитывать от допущения ее судов в Россию и от освобождения их от дополнительных сборов на гораздо большие выгоды, чем Россия, бедная тоннажем, от получения тех же прав для своих судов в Англии. Но, по крайней мере формально, в сфере судоходства принцип компенсации создавал равенство. Когда же он был распространен на область таможенных пошлин, то о равенстве уже не могло быть речи. Нужны были уже не равные, а равноценные выгоды, такие выгоды, которые представляли бы равное значение для обеих договаривающихся сторон.
Но как определить их сравнительную ценность? В частных торговых сделках ценность получаемого и отдаваемого выражается в деньгах, так что установить соотношение между ними нетрудно. Но несравненно сложнее вопрос о том, к какому знаменателю свести в области международных соглашений предоставляемые сторонами друг другу выгоды. При заключении русско-германского договора 1894 г. было исчислено, что Россия вследствие сделанных ею уступок теряет (по расчету импорта в Россию из Германии и других стран) на пошлинах за импортируемые из Германии товары 21/3 млн руб. зол., а если включить и ввоз прочих стран (пользующихся в России наибольшим благоприятствованием), то всего до 6 млн руб. зол.
Точно так же и таможенный доход Германии должен сократиться, вследствие этого договора на 6,123 млн руб. зол. Следовательно, потери обоих государств одинаковы, но это потери казны на пошлинах, да и то лишь в предположении сохранения существующих оборотов торговли. Каковы же выгоды и потери каждой страны в экономическом отношении — об этом можно с известной, хотя также, конечно, лишь приблизительной, точностью судить лишь впоследствии, на основании хотя бы статистики импорта и экспорта за следующий после заключения договора период, тогда как в момент совершения договора все предположения в большей или меньшей степени гадательны.
А в то же время применение принципа специального эквивалента по формуле «за каждую выгоду немедленная уплата» заставляет каждую страну непрерывно следить за всеми колебаниями в области торговых уступок, отмечать всякую перемену, совершившуюся в этом отношении в какой-либо стране, и, как только появится какое-либо новое преимущество, могущее иметь для нее значение, немедленно предлагать со своей стороны компенсацию.
Правда, иногда утверждают, что наибольшее благоприятствование — орудие могучих и сильных. Крепко стоящие страны и отрасли промышленности благодаря ему еще более укрепляются, слабым же в промышленном отношении странам оно почти ничего не дает. Австрия и Швейцария, заключая договоры, «вытаскивали каштаны из огня» для Германии, Великобритании, Франции и т.д., которые путем наибольшего благоприятствования обеспечивали себе львиную долю в снабжении австрийского и швейцарского рынков. Конечно, как система равенства, наибольшее благоприятствование дает возможность более сильным в экономическом отношении одерживать победу над конкурентами. Если при ввозе в свои пределы можно обложить лучшие и более дешевые товары пошлинами, чтобы уравнять их с собственным производством, то на мировом рынке невозможно создание такого искусственного равенства. Система компенсации изменить это не в состоянии, она может лишь еще более ухудшить положение более слабых. Сильные всегда будут иметь, чем заплатить за льготу, тогда как у мелких и слаборазвитых стран объекты для компенсации могут оказаться далеко не всегда. К их естественной слабости может еще присоединиться умаление их прав, и для них создается совершенно безвыходное положение. А так вс¨, что дают друг другу сильные государства, получают и прочие, используя полученное в пределах своих сил.
Принцип наибольшего благоприятствования обвиняли и в том, что он является врагом тарифных договоров, сокращая до минимума скидки в таможенных тарифах. Когда всякая выгода, получаемая одним за уступку, дается всем прочим даром, то у них, само собою разумеется, исчезает всякий стимул делать со своей стороны уступки, как это было бы, если бы каждую такую выгоду надо было купить, т.е. при системе эквивалента или компенсации. Мало того, в последнем случае это были бы выгоды индивидуального характера, которые каждое государство приобретало бы для себя самого, а вовсе не для всех других. А такие выгоды ценятся гораздо выше, чем уступки, которые немедленно же раздаются всем и каждому. Государство готово помириться с меньшими уступками, лишь бы конкуренты платили еще больше; это для него выгоднее, чем более низкие, но равные для всех пошлины, ибо это привилегии, которые ценятся за свою редкость, за недоступность другим. В свою очередь и дающая такую привилегию страна гораздо легче соглашается на льготу, если она знает, что, давая ее определенному государству, она не предоставит ее тем, с которыми она находится, быть может, в натянутых отношениях.
Однако для всей этой аргументации характерно то, что она построена на основе исключительных привилегий в пользу отдельных государств — в этом случае их высоко ценит за редкость получающий, и в этом случае их охотно дает отчуждающий. Пошлина на зерно в 31/2 мар., которую США и Румыния платили в 1891 г. в Германии, в то самое время, когда русское зерно облагалось 5 марками, была для них, конечно, гораздо выгоднее, чем если бы, допустим, и для них, и для России ставка была понижена до 2 марок. После заключения договора со Швейцарией в 1891 г. Австрия заявляла, что для экспорта ее сельскохозяйственных продуктов включение Италии, а затем в 1895 г. и Франции в число государств, пользующихся в Швейцарии наибольшим благоприятствованием, понизило ценность этого трактата до минимума: «не мы стали поставщиками на швейцарском рынке, а наши соседи». Франция жаловалась в 90-х гг., что Россия не делает ей различных уступок лишь потому, что не желает, чтобы их получила Германия в силу наибольшего благоприятствования, а Швейцария в своем отказе понизить различные ставки по требованию Франции прямо заявляла в 1895 г., что от них гораздо больше, чем Франция, выиграли бы Германия, Бельгия и Англия.
Однако, имея в виду все эти факты, не следует в то же время упускать из виду, что те выгоды, которые получаются при индивидуальных уступках, вовсе не равноценны тем льготам, которые имеют универсальный характер. При системе эквивалента каждое государство получит, быть может, гораздо больше от своего контрагента и даст ему гораздо больше, чем при господстве принципа наибольшего благоприятствования; но оно получает и дает гораздо больше лишь в виде непосредственных уступок, косвенно же, через посредство других стран, оно ничего не приобретает и не уступает. А между тем необходимо учитывать выгоды и того и другого рода, ибо наибольшее благоприятствование снабжает каждого огромным количеством косвенно полученных льгот, тех преимуществ, которые предназначались для определенного государства, но были использованы и всеми остальными. Если же мы подведем общий итог, подсчитаем выгоды того и другого рода, то плюс несомненно окажется на стороне наибольшего благоприятствования. Ведь каждая льгота в первом случае по своей ценности равна единице, так как касается лишь данного определенного государства, тогда как во втором случае она выразится в цифре 20—25 или 30—35 — по числу государств, пользующихся правом наибольшего благоприятствования и, следовательно, приобретающих ее. Так что необходимо, чтобы число заключаемых договоров и число делаемых в них уступок уж очень сильно возросло, только тогда система эквивалента даст больший результат в смысле скидок в тарифах, чем применение оговорки наибольшего благоприятствования, при которой каждая ставка размножается в большом количестве экземпляров.
Вообще трудно думать, чтобы та политика протекционизма, которая одерживала столько побед в течение последних десятилетий, могла быть сколько-нибудь поколеблена при помощи столь медленно действующего и имеющего столь ограниченное применение принципа, как компенсация. В эпоху фритредерства 60-х гг. система наибольшего благоприятствования оказалась весьма удачным средством для понижения таможенных барьеров, если же впоследствии даже принцип наибольшего благоприятствования, немедленно распространяющий всякую выгоду, испрашиваемую одним, на всех, не в состоянии был задержать усиливающегося роста протекционизма, то в силах ли бороться с ним столь несовершенное приспособление, как компенсация, действие которого ограничивается пределами одного государства?
Наибольшее благоприятствование, по мнению противников его, имело еще тот недостаток, что хотя договоры и заключались на 10—12 лет и, казалось бы, должны были создавать известную устойчивость и определенность в международных экономических сношениях, но это нарушалось наибольшим благоприятствованием. При последнем всякий договор при заключении его «представляет собою белый лист бумаги, содержание же его определяется впоследствии, и не волей договаривающихся сторон, а решением третьих держав». Каждый новый трактат «бьет по тем странам, которые его вовсе не заключали»027. Заключая трактат с Германией, Россия не знает, что она получит от Германии, ибо каждый новый договор, заключаемый Германией с той или с другой страной, изменяет ее положение на немецком рынке, производит переворот в торговле. Но какие это могут быть изменения, способные нанести России ущерб? Германия может понизить ставки для других стран, для нее это будет только выгодно. Она может и повысить их до истечения срока договора с Россией, но лишь в том случае, если она не закрепит за собой соответствующих ставок тарифа, так что потрясения угрожают торговле России только в том случае, если она сама не признает системы тарифных договоров или если она не настолько предусмотрительна, чтобы зафиксировать пошлины на существенные для нее товары. Но наибольшее благоприятствование тут ни при чем, и нет основания сваливать на него вину за собственные ошибки.
Такие случаи действительно знает история. Когда в 1888 г. произошел разрыв торговых сношений между Францией и Италией, на многие товары, по которым Франция сделала уступки Италии, как, например, рис, перья, химические продукты, парфюмерия, музыкальные инструменты, сразу повысились ставки, и не только для Италии, но и для всех прочих стран, ибо все они пользовались прежде пониженным тарифом и притом не непосредственно, а косвенно, — на них отражались, в силу наибольшего благоприятствования, выгоды, полученные Италией, которые теперь исчезли. При заключении швейцарско-испанского договора Швейцария весьма рассчитывала на те выгоды, которые она должна получить благодаря праву наибольшего благоприятствования, от одновременно заключаемого между Испанией и Германией трактата. Все, что Испания вынуждена будет дать Германии, получит тотчас же и она, Швейцария, так что ей самой нет основания особенно заботиться о своих выгодах, можно довольствоваться меньшими уступками в собственном договоре, раз извлечь выгоды можно будет при помощи чужого договора. Но Швейцария сильно разочаровалась, когда переговоры между Германией и Испанией были прерваны и началась таможенная война между этими странами, ибо выгод, на которые она рассчитывала, не оказалось.
Впрочем, именно эта тарифная война могла доставить Швейцарии гораздо бoльшие выгоды, — лучшее доказательство того, как в области торговой политики и помимо наибольшего благоприятствования совершенно посторонние для данной страны факты, действия других стран, ее, казалось бы, вовсе не затрагивающие, решают ее судьбу, доставляют ей богатства, на которые она вовсе не рассчитывала. Германия и Австрия, например, как мы видели, сильно разбогатели от таможенной войны между Францией и Швейцарией, происходившей в 90-х гг. Но в данном случае и этого не случилось — Швейцария, правда, могла во время таможенной войны заменить германские продукты на испанском рынке своими, ибо она производила однородные товары, но экономический застой Испании в начале 90-х гг. и отпадение ее колоний, где имелся выгодный сбыт, лишили Швейцарию и этой возможности.
Любопытный факт произошел и в 1872 г., когда Франция сделала попытку восстановления таможенного сбора с товаров, привозимых на иностранных судах через иностранные гавани (intercourse indirect). Почти все государства были свободны от этого сбора, однако в заключенных ими договорах такой статьи в данный момент уже не имелось, она содержалась в одном только французско-австрийском трактате 1866 г. и лишь до тех пор, пока действовал последний, и они могли пользоваться ею в силу наибольшего благоприятствования. Франция и обратилась к Австрии, прося ее избавить и от этого пункта договора, причем сохраняла свободу от сбора для судоходства по Средиземному морю, прочие же моря не имели значения для Австрии. Надо думать, что при отсутствии наибольшего благоприятствования Австрия пошла бы на это, но при существовавших условиях этого весьма опасалась Германия, ибо новый сбор мог нанести ущерб ее заокеанскому судоходству, затрудняя импорт товаров через Гамбург и Бремен во Францию. Бисмарк отправил телеграмму австрийскому правительству, настаивая на том, чтобы Австрия отказала в просьбе, и последняя выполнила его требование, так что сбор не мог быть восстановлен.
Но по поводу этих фактов возникает вопрос, добивались ли бы в приведенных выше случаях — при замене права, например, наибольшего благоприятствования системой компенсации — все государства, заинтересованные в сбыте во Францию, тех же льгот, какие получила у нее Австрия, и добились ли бы они этих уступок? Если да, то, конечно, они ничего не потеряли бы после разрыва между Францией и Австрией. Но этого могло не быть, Франция могла не признать предлагаемую ими плату «соответствующей», и в этом случае разница получилась бы лишь та, что они не воспользовались бы всеми этими уступками ни до, ни после прекращения франко-австрийского договора, тогда как право наибольшего благоприятствования обеспечило их по крайней мере на первый период. Равным образом можно усомниться в том, состоялся ли бы вообще швейцарско-испанский трактат, если бы Швейцария настаивала на всех тех требованиях, которые она рассчитывала реализовать благодаря предстоящему испанско-германскому торговому договору028. Вообще говоря, известная неопределенность, конечно, имеется при действии принципа наибольшего благоприятствования, она получается, раз договаривающиеся страны устанавливают лишь форму, а содержание дают третьи государства, должна быть во всех тех случаях, когда судьба страны зависит от решений, принимаемых не ею, а другими странами, без ее участия. Но, как мы видим, это происходит только тогда, когда нарушено согласие между другими государствами, когда они не могут прийти к соглашению или когда им нанесен ущерб. И можно ли такого рода неопределенность сравнивать с теми постоянными и непрерывными колебаниями в торговых расчетах, которые создаются вследствие вечно существующей опасности быть вытесненным из того или другого рынка, вследствие получения иным государством более значительных льгот? Там отдельные случаи, когда ставки оказываются повышенными в силу разрыва между двумя странами, здесь — ежедневно возникающая возможность, что только что заключенный, быть может, купленный ценой больших уступок договор сведется на нет, так как конкуренту дано больше. То аннулирование всех с великим трудом добытых выгод, которое ставят в вину наибольшему благоприятствованию029, на самом деле именно наступает, коль скоро исчезает постановление, защищающее от всяких возможных в силу договоров третьих стран случайностей. Поэтому даже многие противники наибольшего благоприятствования, усматривающие в нем умаление самостоятельности государства (например, Блондель), говорят о трудности примирить последнюю с обеспечением торговли мерами предосторожности в целях известной устойчивости, тесно связанной с наибольшим благоприятствованием.
Подводя итог сказанному, мы не можем, конечно, не признать, что и система наибольшего благоприятствования не лишена недостатков; но с ними приходится мириться, ибо без них цель недостижима, да и недостатки эти несущественны по сравнению с ее достоинствами. Широкий простор торговле, равное для всех право — вот глубокая универсальная идея наибольшего благоприятствования, этой ясной и устойчивой системы, резко отделяющей ее от путаницы многочисленных дифференциальных пошлин и тарифов, «нарушающих самую сущность торговых договоров — их мирный характер»030. Все эти качества обеспечили этой системе в свое время господство во всем мире.
Из этого, конечно, не следует, что никаких поправок в наибольшем благоприятствовании не требуется; в нем, конечно, возможны дальнейшие усовершенствования. До сих пор, правда, авторов, которые выступали бы с проектами усовершенствований в этой области, было весьма немного, поскольку же такого рода предложения появлялись, они далеко не всегда составляют шаг вперед, дальнейшее развитие основной идеи, составляющей cyщность права наибольшего благоприятствования, напротив, нередко вводят в него чуждые и даже прямо противоречащие ему элементы.
Таково, например, предложение Боргиуса «разложить на отдельные волокна» это право таким образом, чтобы оно касалось не всего тарифа как единого целого, а лишь отдельных статей его. При заключении договора каждая сторона указывает другой на те ставки, которые не понижены и не закреплены в ее пользу — пониженные и закрепленные ставки, само собою разумеется, пользуются наибольшим благоприятствованием — и которые она желает снабдить этой гарантией. В этом случае подсчитывается по статистическим данным ценность привоза соответствующих товаров за последние годы и определяется на основании такого масштаба, какую стоимость для каждой стороны составляет наибольшее благоприятствование в данном случае, и та страна, у которой оказывается плюс, должна покрыть его, заплатить предоставлением новых понижений контрагенту. Боргиус находит, что в этом случае Германия в состоянии предоставить некоторые особые льготы тем или другим государствам, не нарушая в общем и целом принципа наибольшего благоприятствования. Однако если право наибольшего благоприятствования будет ео ipso031 применяться лишь к тем статьям, которое понижены или закреплены в пользу контрагента, на прочие же распространяться не будет, поскольку это не оговорено в каждом отдельном случае, то получится возвращение к тому периоду, когда господствовала смешанная форма из системы наибольшего благоприятствования и принципа эквивалента, когда первая постепенно стала вытеснять последнюю, придется вновь вернуться к этому состоянию, отказываясь в значительной мере от нее в пользу принципа компенсации. Но и поскольку в отдельных случаях наибольшее благоприятствование будет признано, оно, в случае принятия предложения Боргиуса, продается и покупается в розницу, по каждой отдельной статье тарифа, причем оценка производится при помощи столь несовершенной статистики импорта за последние годы, которая вне связи с другими обстоятельствами (процент импорта данного товара в общем импорте, сравнение с импортом того же товара из других стран и т.д.) еще малодоказательна. Цельный по своему характеру институт наибольшего благоприятствования действительно раздробляется на мелкие частицы и тем самым теряет всякую ценность, создавая лишь сложную систему многочисленных дифференциальных тарифов.
Есть и предложения иного рода, имеющие в виду оставить самый принцип в неприкосновенности, но применять политику, которой государства придерживаются вообще при заключении договоров. Указывают на то, что при наделении уступками и при получении их не следует действовать вслепую, а надо делать строгий выбор, учитывать степень их выгодности для посторонних государств (Хорстманн, Фонтана-Руссо). По мнению авторов этого предложения, не следует давать того, что контрагенту безразлично или имеет для него мало значения, но что способно доставить выгоду третьим государствам. Нельзя просить для себя таких льгот, которые гораздо лучше используют конкуренты, так что на данном рынке соотношение сил может измениться даже в их пользу. Франция, например, должна отказаться от уступок в свою пользу в пошлинах на суконные материи для мужских платьев, ибо Англия сильнее ее в этой отрасли, но может требовать пониженных ставок на шерстяные ткани для дамских нарядов, так как здесь преимущество на ее стороне. Англии при заключении трактата с Италией не следует добиваться льгот ни на динамо-машинах, так как они составляют специальность Германии, ни на ткацких станках ввиду более выгодных условий выделки их в Швейцарии, тогда как экспорт машин иного рода, в производстве которых Англия занимает первое место, она должна обеспечить себе возможно низким тарифом.
При выполнении этих советов, хотя принцип остался бы в целости, сущность дела могла бы сильно пострадать. Наибольшее благоприятствование могло бы в действительности оказаться тем, чем противники его именуют, — врагом тарифных договоров, свести уступки до минимума или по крайней мере значительно сократить их. Самоограничение просителя могло бы нарушить диктуемое необходимостью требование возможного понижения тарифных ставок при заключении договоров. И тогда возникал бы вопрос, не лучше ли давать каждому определенные льготы, не распространяя их на других, но зато давать в большом числе, чем снабжать ими всех, но в минимальном количестве, выясняя каждый раз, не извлекают ли из них какую-либо выгоду и другие. Количественная выгода для мирового хозяйства в его целом могла бы в этом случае оказаться на стороне системы компенсации.
Из приведенного видно уже, какие поправки не улучшают дело, а только портят его. Возникает вопрос: нет ли такого пути, при котором ни цельность системы не страдает, ни политика торговых договоров не меняет своего характера, нельзя ли, например, изменить лишь внешний момент, порядок заключения торговых договоров, время их вступления в силу и прекращения? Такая перемена, касаясь несущественного для самой политики торговых договоров обстоятельства, следовательно, не меняя ее характера, все же с точки зрения системы наибольшего благоприятствования вовсе не является столь неважной, как могло бы показаться на первый взгляд. При обсуждении проекта договора с Японией в германском рейхстаге Дельбрюк (в 1911 г.) обратил внимание на то, что при заключении торговых договоров с одними государствами другие державы, с которыми предстоит еще войти в соглашение, уже заранее учитывают наибольшее благоприятствование; впоследствии же, когда доходит до них очередь, они отказываются включить в предъявляемый им счет приобретенные уже ранее, на основании наибольшего благоприятствования, льготы, не желают ничего давать за них, а это затрудняет торговые договоры, в особенности же выгодные договоры032. С другой стороны, те уступки, на которые мы не идем при заключении договора с данной страной, она нередко все-таки получает впоследствии, и не только вообще получает, но даже приобретает даром, когда мы вступаем в соглашение с каким-либо иным государством, так что наши расчеты и предложения теряют смысл.
Поэтому Дельбрюк (а за ним Хорстманн и др.) выдвигает основное положение в виде одновременности заключения и прекращения договоров с возможно большим числом государств, так как в этом случае льгот, предоставленных другим государствам в прошлом, которыми контрагент уже воспользовался, не существует, так как все договоры прекратились и заключаются новые. Льгот, которые получат другие страны впоследствии и которые можно и себе присвоить, также нет, ибо все договоры заключаются в данный момент одновременно. Следовательно, все выгоды, получаемые и отдаваемые, налицо; получающая страна ясно видит, что ей дается, в договоре ли, ею заключаемом, или в других договорах; раздающая скидки страна не менее ясно подсчитывает, что она дает каждому контрагенту непосредственно или через одновременно возникающие договоры с другими державами. Первой нетрудно выяснить, что она может заплатить за совокупность льгот, второй — предъявить счет на общую сумму делаемых уступок.
Конечно, преувеличивать значение этой поправки не следует, ибо нередко большинство договоров заключалось одновременно или почти одновременно — имеются периоды, когда массами исчезают старые договоры и появляются новые. Их можно еще более сблизить по времени, как это делала Германия во время упомянутых Декабрьских договоров, но полного совпадения достичь едва ли мыслимо — всегда останутся некоторые трактаты, которые по времени своего заключения не будут совпадать с данным поколением договоров. И учитывать выгоды, получаемые каждой стороной прямо и косвенно, мыслимо, но заставить ее заплатить уже гораздо труднее.
А с другой стороны, мы находим и такие эпохи, как нынешняя, послевоенная, когда система торговых договоров восстанавливается лишь постепенно, шаг за шагом, и устранить это обстоятельство невозможно.
Противники наибольшего благоприятствования еще до войны не только намерены были упразднить его, но заявляли, что положение его и так уже настолько шаткое, что оно все равно долго держаться не в состоянии, ибо ограничений в применении его весьма много. Исключаются из него различные товары, способы транспорта и т.д., которые не покрываются наибольшим благоприятствованием, — это ограничения по содержанию; далее, различные страны объявляются стоящими вне наибольшего благоприятствования, получают специальные льготы — это ограничения по объему. А при таких условиях едва ли есть основание стеснять себя, наносить себе ущерб, лишь бы сохранить видимость равенства в международном обороте, раз господство уже давно принадлежит не однообразным, равным для всех, а дифференциальным тарифам.
В доказательство того, что сам принцип в действительности нарушен, приводят, например, следующие факты — ограничения по объему (географические). Португалия уже в течение столетия вносит в договоры ограничения, в силу которых государства, пользующиеся наибольшим благоприятствованием, не имеют права на те выгоды, которые она предоставляет испанским и бразильским товарам. Это постановление повторяется и в новейших договорах, заключенных Португалией. Например, в 1904 г. Португалия вступила в соглашение со Швецией, причем последняя в свою очередь установила исключение из наибольшего благоприятствования в отношении Норвегии и Дании — на даруемые им льготы наиболее благоприятствуемые нации не могут претендовать. Любопытно, однако, что в действительности ни бразильские товары в Португалии, ни норвежские или датские в Швеции не пользуются какими-либо преимуществами. Все это установлено лишь на всякий случай или, вернее, было когда-то установлено и по старой памяти до сих пор повторяется в трактатах. Такая не имеющая реального значения оговорка встречалась и в договорах относительно особых льгот, предоставляемых Россией Швеции и Норвегии.
Немногим больше доказывают и американские договоры. В трактатах, заключенных европейскими державами со странами Центральной Америки — Гватемалой, Гондурасом, Никарагуа и др., — читаем, что права наиболее благоприятствуемой державы не касаются государств Центральной Америки, так как последние не рассматривают друг друга в качестве иностранных держав в строгом смысле слова. Южно-американские республики придерживались такого же принципа — Бразилия, Аргентина, Парагвай, Уругвай сохраняют за собой право предоставлять друг другу особые льготы, на которые другие страны не могут претендовать до тех пор, пока какая-либо третья держава их не получила. Россия, например, могла их требовать себе лишь в том случае, если они дарованы хотя бы одному из европейских, североамериканских и т.д. государств. Временно такие уступки делались американскими государствами в пользу соседних стран, касаясь, однако, лишь предметов местного произрастания или производства, так что для Европы и ее произведений они не могли иметь значения. Но даже из этих льгот сохранились лишь некоторые, другие вскоре были снова упразднены.
В результате Трещер, посвящающий особую главу анализу такого рода «нарушений» принципа наибольшего благоприятствования, которым он придает значение, вынужден сам же признать, что «эта глава в общем дает весьма скудный урожай. Имеется всего несколько государств на всем земном шаре, открывающих доступ на свою таможенную территорию произведениям граничащих с ними стран на более выгодных условиях, чем прочим. Во всех же других странах границы так же закрыты для ближнего, как и для наиболее отдаленного. И именно в последнее время частью снесенные таможенные стены снова восстановлены»033.
Ссылаются и на иные ограничения наибольшего благоприятствования в географическом отношении, содержавшиеся до войны в §11 Франкфуртского мира, заключенного между Францией и Германией в 1871 г. Оба эти государства взаимно предоставляли друг другу всякую льготу, устанавливаемую ими в пользу одной из следующих держав: Великобритании, Бельгии, Голландии, Швейцарии, Австрии и России, тогда как преимуществ, касающихся других стран, они безвозмездно не давали. Но ограничение здесь имело чисто формальный характер, ибо все важнейшие конкуренты Франции и Германии были перечислены, льготы же, даруемые другим странам, для них имели мало значения. На первый взгляд если Франция сделала уступку Италии, то Германия претендовать на нее не могла, ибо Италия не упомянута в договоре. Однако Франция предоставляла право наибольшего благоприятствования другим странам без всякого ограничения, и поэтому льгота в пользу Италии немедленно распространялась на Россию, Австрию, Швейцарию и т.д., а раз какая-либо из этих стран ее получила, то тотчас же она принадлежала и Германии, так что через посредство других стран те же преимущества получала и Германия.
Есть, наконец, и случаи, когда в договоре изъяты из действия наибольшего благоприятствования отдельные товары — ограничения по содержанию. Таково постановление относительно пошлин на шелк и шелковые изделия, содержащееся в договоре между Францией и Италией 1898 г.; обе стороны отказались от льгот на эти товары, которые получат другие государства, почему Франция не могла воспользоваться пониженными Италией в пользу Швейцарии пошлинами на шелк и шелковые ткани. По итальянско-испанскому договору 1914 г. наибольшее благоприятствование не распространяется на вино, импортируемое в ту или другую страну, кроме лишь итальянских вин — марсалы, мальвазии и вермута — и испанских — хереса, таррогона и малаги, — они подлежат наименьшему тарифу. При заключении Россией договора с Австро-Венгрией в 1906 г., на основании обмена нот между австро-венгерским послом и русским министром иностранных дел, было установлено, что льготы, предоставленные Австро-Венгрией Германии относительно импорта глиняной посуды из Верхней Лузации и Силезии, Италии по ввозу простых соломенных шляп и подошвенных кож (в количестве не свыше 2 тыс. кг в год), желобчатой черепицы и обыкновенной глазированной посуды, а равно льготы, предоставляемые Швейцарии по ввозу обыкновенной посуды, на Россию не распространяются.
На основании такого рода единичных фактов, касающихся немногих отдельных товаров, едва ли можно утверждать, что система наибольшего благоприятствования «продырявлена». Но, может быть, крепость ее весьма проблематична по той причине, что те, кому невыгодно давать «даровые премии», их только обещают, в действительности же обманывают доверчивых контрагентов, дают им нечто суженное по содержанию и объему?
В отличие от приведенных выше открытых нарушений принципа наибольшего благоприятствования в пользу того, что основы его подтачиваются, приводится длинный список фактов. «Многочисленность и во многих случаях успешность попыток обойти безусловное, неограниченное наибольшее благоприятствование, при внешней нетронутости и целости его, свидетельствует о внутренней слабости и малой пригодности этого института»034. Однако при более близком анализе этих случаев оказывается, что многие из них необходимо исключить, так как они попали сюда по недоразумению.
Таково, например, обвинение в том, что каботажное судоходство (т.е. между портами того же государства) иностранным судам обычно запрещено. Но наибольшее благоприятствование гарантирует положение, равное с другими государствами, а не с собственными подданными, здесь же обыкновенно запрещение касается всех иностранных судов, не говоря уже о том, что оно имеет явный, а не тайный характер, содержится в самых договорах, следовательно, никакое право никем не обходится. Некоторые государства, правда, разрешают каботажное плаванье судам одних держав и запрещают другим, но это делается в силу принципа взаимности (дается тем, кто признает это право за судами договаривающейся стороны), и такое недопущение иностранных судов (обычно в форме предоставления каждому государству нормировать каботаж на основании своих законов) особо оговаривается.
Указывают на предпочтение, оказываемое тем или другим государствам при казенных поставках. Англия, например, при сооружении трамваев, портов, кабелей, газовых заводов и т.д. обращается обычно к колониям, и последние смотрят на такие поставки как на свое законное право; нарушение последнего вызывает и в метрополии, и в колониях сильнейшее возмущение. Но едва ли вследствие этого создается «своего рода незримая таможенная граница», которая затрудняет проникновение товаров из других стран. Несомненно, что в этом случае наибольшее благоприятствование им мало поможет, ибо оно гарантирует равное положение только в определенных областях (таможенной, торгового судоходства, право приобретения недвижимости, производства торговли и промыслов и т.п.), специально указываемых в соответствующих статьях договора, но отнюдь не во всей жизни и деятельности данного государства. Иначе говорилось бы, что ни в каком отношении государство не может оказывать другим государствам предпочтения перед контрагентом. Но до такого всеобъемлющего права наибольшего благоприятствования пока еще никто не доходил; устанавливая столь растяжимое и неопределенное правило, государство на каждом шагу могло бы быть обвинено в нарушении своих обязательств.
Более основательно утверждение, что наибольшее благоприятствование нарушается дополнительными сборами с товаров, импортируемых под иностранным флагом или через иностранные гавани или по сухопутной границе. Но это относится к области минувшего, и только остатки еще сохранились в отдельных случаях035.
Обширную группу составляют те замечающиеся якобы обходы — сужение в объеме, которые выражаются в преференциальных тарифах, устанавливаемых колониями в пользу метрополии и наоборот или колониями той же страны между собою. Но едва ли можно приравнивать колонии к иностранным державам, связь между Англией и Австралией и Южной Африкой или отношение между Россией и Финляндией до 1918 г. признавать равнозначащими отношению Англии или России к Швейцарии, Италии или Германии. Правда, Германия сочла нужным заявить протест против установления Канадой особо пониженного тарифа в пользу Англии, как и Россия протестовала против преференциальных пошлин в британских колониях; но другие государства вовсе не находили, что здесь совершается нарушение их права наиболее благоприятствуемой державы. В спорных же случаях особая оговорка включалась в самые трактаты с европейскими державами, как это сделала Франция в отношении Туниса. Например, согласно декларации 1896 г. о распространении на Тунисское регентство действия договоров, заключенных между Россией и Францией, «почитается условленным, что положение наиболее благоприятствуемой страны в Тунисе не подразумевает положения Франции»036.
Иной характер имел образ действия США, их требование от Гавайских островов особых выгод для себя, хотя ни в каких трактатах не было особой оговорки о преференциальных пошлинах в пользу США. Когда Россия, Великобритания, Германия запротестовали против этого, то американская республика ответила, что применение преимущественной системы объясняется в данном случае «особыми, вызванными географической близостью условиями». Но такое нарушение права наибольшего благоприятствования особо отмечается в истории его как редкое исключение, и его нельзя ставить наравне с преференциальными пошлинами в обмене между Европой и колониями.
В преференциальных тарифах противники наибольшего благоприятствования усматривают не простой обход последнего, а нарушение квалифицированное. Во всех других случаях третьей державе попросту не дается того, что ей принадлежит по праву наибольшего благоприятствования немедленно и безусловно; но если она пожелает, она может выменять эти льготы, ей никто не препятствует получить возмездно те же права, так что наибольшее благоприятствование лишь заменено «единственно правильным» принципом эквивалента. Здесь же третьи державы вообще никакого отношения к льготам, предоставляемым колониями или в пользу колоний, не имеют и иметь не могут. Создается исключительная монополия, вроде тех, которые существовали в эпоху, предшествовавшую наибольшему благоприятствованию. Появляются привилегированные страны и прочие страны, государства первого и второго разряда, создаются льготы в пользу одних, на которые другие не только не могут немедленно и безвозмездно претендовать, как гласит наибольшее благоприятствование, но которые им вообще недоступны.
Однако если противники наибольшего благоприятствования хотят этим доказать необходимость заменить наибольшее благоприятствование системой эквивалента, то они упускают из виду, что преференциальные пошлины с таким же успехом нарушают и принцип возмездности, составляют в равной мере исключение из обеих систем. Возмездность предполагает возможность купить те же льготы, которые даны метрополии или колониям, здесь же колонии или метрополия выделены в особую категорию, и другие страны сравниться с ними ни под каким видом не могут.
Особенно странная картина получается, когда далее в список «обходов» включаются США. «Обходы» здесь — истинное выражение их системы, дифференцирующей отдельные страны в таможенном отношении. Это вовсе не обходы, а провозглашенное ими общее правило. США всем своим существом нарушают принцип наибольшего благоприятствования. Но ведь речь идет не о странах, которые его не признают, а о тех, которые стоят на почве этой системы, но якобы кого-то обманывают.
Последнюю и наиболее существенную группу составляют те случаи, когда наибольшее благоприятствование сталкивается с мерами санитарного характера в отношении импорта из определенных стран, с постановлениями о пограничном обмене и, наконец, со специализацией тарифов.
Германия и Австрия широко применяли в последнее время запрещения импорта русского, американского, сербского и т.д. скота и мяса ввиду опасности, как они оправдывались, занесения повальных болезней скота. При таких условиях наибольшее благоприятствование, конечно, теряло всякий смысл: повышать пошлины на скот и на мясо было нельзя, а полностью запрещать их импорт можно.
Пограничный обмен между соседними странами обыкновенно ставится в особо льготные условия. Но под этим названием, касающимся торговли пограничных жителей, делались попытки провести пониженное обложение для определенного государства. Так, например, Австро-Венгрия вставила в договор с Италией 1891 г. особую «оговорку о пошлинах на итальянское вино» под видом «псевдопограничной льготы». Франция запротестовала против такого специального покровительства итальянским винам, не касающегося вин из других стран, и Австрии пришлось взамен этого признать преференциальные пошлины для французских вин в Тунисе; по истечении срока договора с Италией в 1903 г. Австрия вынуждена была уже отказаться от подобного толкования пограничного обмена, но Италия согласилась пожертвовать своей исключительной привилегией лишь взамен значительных уступок в договоре. После признания независимости Болгарии Сан-Стефанским договором 1878 г. сохранились преференциальные пошлины в торговых сношениях между ней и Турцией в качестве остатка прежнего состояния, когда обе страны составляли одну таможенную территорию. Но после окончательного признания суверенитета Болгарии в 1908 г. сильные государства, в особенности Россия, отказались примириться с таким положением, ибо всякая связь между этими странами прекратилась. Действительно, болгарско-турецким договором 1911 г. преференциальные пошлины сведены к немногим постановлениям, которые являются «истинными пограничными льготами».
Легче всего разрушить принцип наибольшего благоприятствования, и притом так, что ничего нельзя возразить против этого, путем специализации тарифов. При выработке тарифа 1902 г. Германия желала установить льготу для швейцарских быков, но так, чтобы Франция для своего рогатого скота ею не воспользовалась. Но прямо и открыто сделать это было немыслимо, ибо Франции принадлежало право наибольшего благоприятствования. Поэтому она внесла в тариф две ставки — одну, повышенную, для быков вообще, другую же, более низкую для тех быков, «которые паслись не менее трех месяцев на высоте не ниже 300 метров и которые имеют морду с черными пятнами и конец хвоста красного цвета». Можно ли точнее и детальнее описать швейцарский скот? А в то же время формально права Франции нисколько не нарушены — само слово «Франция» не упоминается. Лошади облагаются по германскому тарифу втрое пониженной ставкой, если они чисто фламандской, брабантской или норической породы, т.е. если они импортируются из Бельгии или Австро-Венгрии. Пониженная пошлина установлена была для некоторых сортов сыра — пармезана, страхино, горгонцола, иначе говоря для сыров итальянских, для вин «типа марсала» в бочках (т.е. сицилийских). И здесь никакого формального нарушения прав наибольшего блгоприятствования не было, так как не было дифференциации пошлин в зависимости от того, откуда импортируются товары; различие было установлено лишь по сортам и видам их, но в результате, конечно, Франция от этого пострадала037.
Это стремление создать для нее менее выгодное положение обнаруживается и в повышенных пошлинах на легкие сорта шелковых тканей, в тройном обложении вееров, сделанных целиком или частью из страусовых перьев (по сравнению с прочими веерами) и т.д. Между тем или другим товаром, импортируемым из России или Италии, и товаром французским различие было едва заметное, заключалось в упаковке, цвете или каких-либо иных совершенно несущественных признаках, но оно было достаточно для того, чтобы французский товар облагался по совершенно иной статье. В германо-японском трактате 1911 г. обложены по пониженному тарифу «habutae» — шелковые ткани, изготовляемые без всякой примеси искусственного шелка и шелковых охлопьев, вытканные с обеих сторон крепкими каймами и соответствующие определенным прилагаемым образцам. И это было направленно против Франции — не могли же другие страны, кроме Японии, выделывать ткани «по установленным образцам». В Японии такого рода ткани с крепкими кантами и из чистого шелка составляют обычное явление, в Европе же обыкновенно примешиваются шелковые хлопья, причем для качества тканей это обстоятельство имеет весьма мало значения038.
Французские авторы039 возмущались таким образом действия Германии, но они сами же были вынуждены признать, что Германия в этом отношении шла по пути, уже ранее проложенному Францией040. Последняя в соглашении со Швейцарией 1895 г. старалась путем специализации построить свой тариф таким образом, чтобы льготы получались лишь для товаров швейцарского производства (например, для различных шелковых тканей) и чтобы прочие страны не могли ими воспользоваться041.
Конечно, в этих случаях положение создавалось исключительное. Со времен Франкфуртского мира 1871 г. (ст.11) Франция и Германия были скованы «вечным» наибольшим благоприятствованием, и все их стремления были направлены к тому, как бы действовать так, чтобы другая сторона от наибольшего благоприятствования возможно меньше выигрывала. Открыто сделать нельзя было ничего, и приходилось идти обходным путем, каждая сторона старалась не делать другой стороне уступок, которые противник мог бы использовать, дифференцируя и специализируя тариф до крайности, изобретая ради этого новую номенклатуру в тарифе. Хотя французы называли ст. 11 Франкфуртского мира «вторым Седаном», свидетельствующим о дальновидности Бисмарка, который лишил Францию возможности даже незначительного «реванша» в области торговой политики, но в настоящее время выяснилось, что инициатором «бесконечного» наибольшего благоприятствования в Франкфуртском мире являлась не Германия, как можно было думать, а Франция042.
Последняя в 1871 г. протестовала против навязываемого ей Германией восстановления после войны тарифного договора, срок которого истекал лишь в 1876 г, заявляя, что нельзя одновременно и облагать Францию контрибуцией и лишать ее возможности уплатить последнюю, повысив для этой цели свои пошлины. Когда же это весьма не понравилось Бисмарку, опасавшемуся дифференциации немецких товаров — «лучше война пушками, чем таможенная война», — то французы предложили компромисс: параграф вечного наибольшего благоприятятсвования, раз навсегда исключавший возможность таможенной войны с Германией. Бисмарк пошел на это, не принуждая Францию к тарифу, а довольствуясь одним наибольшим благоприятствованием, сознавая, что одной силой нельзя создать дружественных торговых отношений между двумя нациями.
Несмотря на все возражения, направленные против системы наибольшего благоприятствования, она вплоть до мировой войны не понесла никакого ущерба; лишь война явилась для нее сильной угрозой.
Уже с самого начала войны повсюду заговорили о германском «экономическом засилии» — о тех цепких щупальцах, которые ее торговля протянула по всему свету в целях мирового господства. Мир должен в будущем расколоться надвое, образовав как бы два замкнутых, не сообщающихся между собой сосуда: один — союзные страны, другой — Германия и ее адепты. Задачей является сближение между союзниками, взаимопомощь, содействие развитию производительных сил, экономическому возрождению после войны и изолирование Германии, устранение ее товаров, изгнание ее из мирового рынка. Главным средством борьбы признавалось лишение Германии права наибольшего благоприятствования, т.е. того, что до сих пор давалось всем и каждому, на что все народы могли рассчитывать. В частности, в России заявляли, что и она не должна быть более «колонией» Германии, «наши природные богатства не должны служить удобрением для почвы, на которой пышным цветом распустится немецкая культура», необходимо скорейшее «раскрепощение» русского рынка от германских товаров. И главным средством, рядом с автономным «толковым» тарифом, созданным без постороннего вмешательства (см. гл. XII), является опять-таки отказ от системы наибольшего благоприятствования, недостаточно эластичной, снабжающей Германию теми выгодами, которые Россия вовсе не желает ей дать, сохраняя их для своих союзников и нейтральных держав. Правда, раздавались и другие голоса, находившие вообще такую политику изолирования Германии близорукой и отстаивавшие наибольшее благоприятствование, как необходимое для всех. Зерновой экспорт России не может существовать без равноправия на других рынках, ему грозят ответные репрессии, а при автономном (минимальном) тарифе все равно уступки не будут раздаваться, так что Германия выиграть ничего не сможет. Но большинство настаивало на том, что надо, пользуясь уроками прошлого, «отвернуться» от наибольшего благоприятствования, обратиться к системе «взаимства», к «новому» американскому принципу, который осторожно называли «условным», «ограниченным» наибольшим благоприятствованием, надо вообще отказать Германии в равноправии, «лишить ее всех прав и преимуществ», установить для нее особый, исключительный тариф.
Принцип — не давать Германии наибольшего благоприятятсвования был резко проведен в постановлениях Парижской экономической конференции 1916 г. Ст. 2-я «мер переходного времени» гласит: Так как война уничтожила все торговые договоры между союзниками и неприятельскими державами и так как крайне существенно, чтобы во время периода экономического возрождения, который должен наступить после войны, свобода союзников не ограничивалась претензиями неприятельских держав, вытекающими из права наибольшего благоприятствования, то союзники решили, что выгоды наибольшего благоприятствования не могут предоставляться неприятельским державам в течение известного числа лет. Союзники обязуются обеспечить друг другу в течение этого срока и насколько это только представляется возможным, могущие их вознаградить рынки сбыта в том случае, если невыгодные последствия для их торговли проистекут от применения обязательства, обусловленного в предыдущем параграфе».
Следовательно, на переходное, послевоенное время для Германии право наибольшего благоприятствования не дается; оно применяется только к союзникам и нейтральным странам. Как видно, однако, из приведенного, союзники в то же время не скрывали от себя, что Германия может ответить тем же нарушением наибольшего благоприятствования и для некоторых врагов ее, в особенности «аграрных», как Россия, это может привести к весьма печальным результатам. Тогда другие — согласно постановлению — придут ей на помощь, обеспечат ей сбыт так или иначе, но как — это оставалось открытым. Во всяком случае предоставление Германии наибольшего благоприятствования приравнивалось чуть ли не к измене, к заключению сепаратного мира043.
Но положение Германии в данном случае было особенно трудное, потому что она же первая подавала повод к упразднению наибольшего благоприятствования, сама же готова была нарушить эту систему в интересах Австро-Венгрии путем образования таможенного союза Центральной Европы, отказывая другим державам в том, что давала Австро-Венгрии. Германия стояла на той точке зрения, что торговые договоры с воюющими странами прекратились, а каковы будут новые соглашения, это решит сила оружия; нейтральные же страны слишком слабы, чтобы разговаривать с победителями. Все опасения ответных репрессий — последние создавали нервное настроение в этом вопросе у немецких промышленников — являются не более как «ночными призраками, исчезающими с рассветом». Весь вопрос составляет не что иное, как «eine Interessenund Machtfrage044 »045.
«Усмотрят ли другие государства в таком ограниченном наибольшем благоприятствовании что-либо такое, что им не понравится, этот вопрос мы можем предоставить будущему. Великие мировые события нельзя третировать, как пешки. Если Германия и Австро-Венгрия в этой мировой войне окончательно победят или даже только сохранят свое могущество и свою независимость, то никто не может вмешиваться в то, как они намерены взаимно урегулировать свою будущую торговую политику»046.
Выражением этих принципов и явился заключенный с Советским Союзом Брестский мир. С формальной стороны сохранено было равноправие сторон, ибо устанавливалась взаимность в смысле предоставления права наибольшего благоприятствования с установлением исключений (для обеих сторон) для стран, связанных с РСФСР или Германией таможенным союзом047.
Но в то же время именно последнего Германия не могла допустить для РСФСР, и она применила поистине замечательный прием для того, чтобы этого избегнуть: речь идет о допустимости таможенного союза только со страной, граничащей непосредственно с РСФСР (с Германией), или с другой состоящей с ней в таможенном союзе страной. Это означало, что Германия, лежащая в центре Европы, может образовать союз с Австро-Венгрией и с любой иной страной, а через посредство Австро-Венгрии («граничащей с другой состоящей с ней в таможенном союзе страной») и с Болгарией и Турцией — об этом ведь шла речь во время войны — и РСФСР не получает никаких льгот, предоставленных всем этим странам. А в то же время она не может вступить ни в какой союз со странами Антанты, ибо она не граничит с ними. Так эта задача была блестяще решена. При формальном равноправии РСФСР не получала наибольшего благоприятствования, Германия же обеспечила его себе. Конечно, возникает вопрос, почему таможенный союз может быть образован только с соседними странами. Ответ очень прост: при такой комбинации все выгоды оказывались на стороне Германии.
На самом деле последующие события все это аннулировали — и Брестский мир, с отнятием у РСФСР права наибольшего благоприятствования, и самую идею Центральной Европы с преференциальным, нарушающим принцип наибольшего благоприятствования тарифом. Напротив, идеи Парижской конференции вовсе не исчезли. В Версальском мирном договоре установлено одностороннее наибольшее благоприятствование в пользу стран-победительниц. Согласно ст. 264, Германия не вправе подвергать произведения какой-либо из стран Согласия и присоединившихся к ним государств при ввозе в пределы германской территории каким-либо иным или более высоким пошлинам или сборам, в том числе и внутренним налогам, какие не взимались бы с тех же произведений, привозимых из какого-либо другого из этих или из иных государств. Равным образом Германия не вправе устанавливать запрещения или ограничения ввоза для одной из этих стран, которые не применялись бы ко всем прочим державам. По ст. 280 того же договора, это постановление действует в течение 5 лет со времени вступления в силу договора, т.е. до 16 июля 1924 г. Однако Лиге Наций предоставлено право продолжить действие этой статьи на дальнейший определяемый ею срок с предупреждением об этом за год до истечения означенного срока.
Напротив, Германии не было предоставлено прав наибольшего благоприятствования. Получилось, таким образом, одностороннее наибольшее благоприятствование, которое ранее не известно было торговым договорам, заключаемым между европейскими государствами.
Однородные постановления одностороннего характера, установленные в пользу стран Антанты и присоединившихся к ним государств, содержатся и в заключенных с другими побежденными странами мирных договорах. Так, согласно ст. 219 Сен-Жерменского мира и ст. 200—202 Трианонского мира, Австрия и Венгрия обязались также не облагать товары какой-либо из стран Антанты и присоединившихся к ним государств более высокими пошлинами, чем те, которые установлены для какой-либо иной из этих или иных стран, или устанавливать для них не распространяющиеся на все прочие страны запрещения импорта или экспорта. Кроме того, в подкрепление предыдущего в ст. 220 Сен-Жерменского и в ст. 203 Трианонского мира читаем: «Все льготы, изъятия и преимущества в отношении привоза, вывоза и транзита товаров, предоставляемые Австрией (Венгрией) какой-либо из стран Антанты или присоединившихся к ней держав или какой-либо третьей стране, немедленно и безусловно, без особого представления и безвозмездно распространяются на все страны Антанты или присоединившиеся государства». Австрия же и Венгрия этими правами также не пользуются.
Ввиду такого положения, при котором Германия и другие воевавшие против Антанты страны обязаны были последней и всем присоединившимся к ней державам (puissances alliees et associees) предоставить всякую льготу и всякое преимущество, которое будет дано какой бы то ни было стране, не получая в то же время никакой из тех выгод, которые эти государства установят в пользу третьих держав, Германия, само собою разумеется, никаких льгот кому бы то ни было не давала. Впрочем, это невозможно было для нее уже и потому, что, как мы видели, Германия лишена была права повышать ставки своего импортного тарифа в течение трех лет со времени вступления в силу Версальского мира, сохраняя свой старый довоенный тариф, потерявший всякий смысл и значение. Она, следовательно, не обладала действительно соответствовавшим современным условиям общим тарифом, с которого могла бы делать скидки.
Принимая во внимание, что Германия 22 государствам048 обязана была односторонним наибольшим благоприятствованием, а кроме того, с несколькими другими странами у нее существовали договоры относительно взаимного наибольшего благоприятствования, она законом 21 июля 1920 г. признала наиболее благоприятствуемыми все решительно государства, следовательно, и те, которые ни в силу Версальского мира, ни на основании специальных соглашений этим правом не пользовались.
Из стран, получивших у Германии это право на основании Версальского мира, лишь немногие последующими соглашениями выразили готовность предоставить его и Германии; это сделала Чехословакия договором 29 июня 1920 г., Югославия договором 4 февраля 1921 г. Другие, напротив, отказывались дать ей равноправие. Так, с Италией ей удалось заключить соглашение, в силу которого право наибольшего благоприятствования распространялось на немецких подданных, но таможенного тарифа оно не касалось, ибо Италия заявила, что она не может дать это право товарам, импортируемым из стран с обесцененной валютой. Вследствие этого, когда Италия стала заключать тарифные договоры с различными странами, Германия не могла воспользоваться сделанными ею тем или другим государствам уступками. Особенно убыточным для нее явилось соглашение Италии со Швейцарией 27 января 1923 г., так как Швейцария, добившаяся, как мы видели выше, многочисленных скидок с общего тарифа Италии, приобрела их в том числе и на такие товары, в отношении которых она является конкурентом Германии на итальянском рынке. Сюда относятся, например, удобрения, сельскохозяйственные орудия, разного рода машины (паровые, мельничные, прядильно-ткацкие, насосы, краны, элеваторы, прессы, конденсаторы), электрические приборы, красильные вещества, масла и эссенции, обувь. Напротив, все эти скидки распространились на Бельгию, Францию, Англию и ряд других стран. Только Германия оказалась в исключительном положении, не пользуясь ими049.
Прежний торговый договор Германии с Португалией прекратил свое действие в декабре 1921 г., и с этого времени немецкие товары в Португалии подлежали вдвое более высокому максимальному тарифу. Германия не могла на это ответить со своей стороны повышением пошлин, так как на основании Версальского мира обязана была предоставить Португалии право наибольшего благоприятствования. Мало того, в силу заключенного Германией 15 января 1923 г. торгового договора с Испанией Португалия воспользовалась и новыми предоставленными Испании льготами, что для Португалии имело огромное значение, ибо она вывозит в Германию те же товары, что и Испания: вина, пробковое дерево и сардины. У Португалии не могло быть при таких условиях особенного желания вступить в соглашение с Германией и сделать ей какие-либо значительные уступки, она и так пользовалась всеми выгодами, на допущение же ничем не ограниченного привоза португальских вин (без определения квоты) Германия не соглашалась. Только 28 апреля 1923 г. состоялось соглашение, в силу которого Германия вынуждена была увеличить квоту португальских вин, допускаемых в ее пределы (он значительно больше, чем по прежнему договору 1921 г.), и понизить ставки на различные товары и за это получила лишь право на португальский минимальный тариф без каких-либо надбавок, на понижение сборов с судов на 25% (этой скидкой пользуются и французские суда). Наконец, в отношении курса, по которому пошлины уплачиваются (на золото), она пользуется равными с прочими странами правами, кроме Испании и Бразилии. Последняя оговорка вполне понятна, но характерно, что теперь приходилось устанавливать право наибольшего благоприятствования в отношении способа уплаты, ибо при помощи последнего тариф может быть значительно повышен для одних государств и понижен для других. Однако общего наибольшего благоприятствования для своих товаров Германия все же и теперь не получила, так что в отношении некоторых предметов ввоза в Португалию по-прежнему находилась в менее выгодных условиях, чем прочие страны.
Однако в отличие от ст. 11 Франкфуртского мира 1871 г., устанавливавшего наибольшее благоприятствование на вечные времена, Версальский мир предусматривал его лишь на пятилетний срок. В дальнейшем, не позже 10 января 1924 г., Лига Наций должна была решить, остается ли постановление об одностороннем благоприятствовании (ст. 264—272 Версальского мира) в силе или подлежит изменению или отмене. Ввиду того что никакого решения о продолжении действия этих статей к этому времени принято не было, с 10 января следующего, 1925 г. они перестали действовать. Неизвестно, чем руководствовались при этом державы Антанты; по-видимому, тут играли роль не столько экономические, сколько политические соображения, быть может, впрочем, и сознание невозможности восстановить хозяйственную жизнь в Европе до тех пор, пока Германия поставлена в исключительное положение.
Как бы то ни было, ныне Германия уже более не обязана предоставлять кому бы то ни было право наибольшего благоприятствования, раз она не получила того же и от противной стороны. Она заключила в последнее время ряд торговых договоров как с европейскими государствами (Данией, Великобританией, Бельгией, Францией, Норвегией, Нидерландами, Австрией, Венгрией, Чехословакией, Югославией, Литвой, Румынией, СССР), так и с неевропейскими (Египтом, Боливией, Бразилией, Кубой, Гватемалой, Гондурасом, Панамой, Парагваем, Венесуэлой, Южно-Африканским Союзом), в том числе и с США, и повсюду проводила принцип (двустороннего) наибольшего благоприятствования. Германия является, таким образом, важнейшим проводником этой системы в настоящее время, и благодаря ей последняя вновь получает широкое распространение. Это вполне понятно. За годы действия одностороннего наибольшего благоприятствования Германия испытала на себе, что значит лишиться этого права, и поэтому раздававшиеся в прежнее время голоса, которые скептически относились к этой системе, должны были замолкнуть и уступить место сознанию, что она является необходимой составной частью всякого торгового договора и без нее никакой международный товарообмен невозможен.
Так, в германско-британском договоре 1924 г. наибольшее благоприятствование не только распространяется «немедленно и безусловно, без особого ходатайства и без эквивалента» на суда и подданных другой стороны, но устанавливается и на товары: «Произведенные или изготовленные на территории одной из договаривающихся сторон и привезенные на территорию другой стороны товары не должны подвергаться иным или более высоким таможенным пошлинам и сборам, чем произведенные в какой-либо иной стране или изготовленные там товары» (ст. 8). Такие же постановления находим и в договоре, заключенном между Бельгией, Люксембургом (таможенный союз), с одной стороны, и Германией — с другой, в 1925 г., с той только разницей, что в течение ближайших 6—12 месяцев некоторые товары не пользуются наибольшим благоприятствованием. По истечении же этого срока этот принцип применяется полностью. В договоре с Францией 1927 г. установлены длинные списки товаров, на которые распространяется право наибольшего благоприятствования, так что de facto050 оно имеет почти всеобщий характер. Наконец, и Соединенные Штаты согласились на установление этого принципа в договоре с Германией 1923 г.
Если Антанта первоначально нарушила в отношении побежденных стран принцип взаимного наибольшего благоприятствования, то Франция вообще в заключаемых ею договорах отказывалась применять его к кому бы то ни было, тогда как требовала его для себя. Минимальный тариф, как мы видели выше, она применяла и до войны, но тогда он распространялся в полной мере на всех, вступавших в соглашение с Францией. Теперь, как мы указывали, она придерживалась иной системы, предоставляя его не полностью, а каждой стране лишь в известной части, тогда как в отношении других товаров устанавливаются в пользу последней лишь известные скидки с максимального тарифа, а к третьей группе товаров применяется последний полностью051. Проводя подобную дифференциацию ставок для отдельных стран, Франция, конечно, не могла пойти на наибольшее благоприятствование. Устанавливая последнее, она тем самым вынуждена была бы в результате вернуться к старой довоенной системе и распространить снова на всех свой минимальный тариф полностью. В самом деле, наибольшее благоприятствование отличается свойством нивелировать права всех государств, равняя всех по тому из них, которое пользуется наиболее значительными льготами. Если одному Франция дает минимальный тариф на одни товары, другому на другие, третьему на третьи, то в результате всякой из ставок минимального тарифа воспользуется кто-либо, а следовательно, она будет присвоена и всеми другими.
Для того чтобы избегнуть этого, действительно дифференцировать таможенное обложение, Франции пришлось отвергнуть старинный принцип равенства всех на французском рынке и установить для каждого те или другие льготы, совершенно независимо от того, какими пользуются или будут впоследствии пользоваться другие страны. Но в то же время для себя Франция выговаривает наибольшее благоприятствование. И тут, следовательно, взаимности нет.
В договоре с Чехословакией, заключенном 4 ноября 1920 г., принцип наибольшего благоприятствования уже несколько пострадал, но все же еще не в такой степени, как в последующих французских трактатах. Прежде всего, здесь имеется ст. 13, которая обязывает обе стороны распространять на контрагента всякую льготу и всякое понижение, которое предоставлено или будет предоставлено какой-либо третьей державе в отношении импорта, экспорта, транзита и помещения на складе упомянутых или не упомянутых в договоре товаров, притом немедленно и безвозмездно.
На первый взгляд речь идет действительно о наибольшем благоприятствовании (немедленно и безвозмездно, в отношении всех товаров, всякая льгота), однако оно касается лишь октруа (местных налогов на потребление), акцизов и дополнительных и местных сборов, но не относится к таможенным пошлинам. О вывозных пошлинах трактует ст. 4, которая устанавливает на равных началах, что пошлины и сборы, взимаемые при вывозе товаров из территории одной страны в территорию другой, должны пользоваться как в настоящем, так и в будущем наибольшими выгодами, предоставляемыми какой-либо иной державе. Так что и здесь равенство для обеих сторон — и та и другая пользуются наибольшим благоприятствованием.
Но остается самое главное — ввозные пошлины. Тут положение меняется. Последние регулируются принципом наибольшего благоприятствования, однако лишь в интересах Франции: все провенансы ее и ее колоний допускаются в Чехословакии в отношении ввозных пошлин, а равно всех надбавок, коэффициентов и иных множителей на наиболее выгодных условиях, какие Чехословакия предоставит какой-либо иной державе. Что же касается ввозных пошлин во Франции на товары чехословацкого происхождения, то одним из них, перечисленным в списке А, предоставлен минимальный тариф (пошлины, коэффициенты, иные множители) в виде как ныне действующих, так и будущих ставок (ст. 2), тогда как в отношении других, указанных в списке В, установлены понижения в размере 15—80% максимального тарифа, а к остальным товарам максимальный тариф применяется полностью. К этому прибавлено, что «скидки эти, выраженные в процентах, остаются те же, как бы ни менялся тариф и надбавки и коэффициенты; но, с другой стороны, эти скидки в процентах немедленно и безусловно устанавливаются в наиболее выгодном размере, какой Франция, на основании последующих соглашений, предоставит какой-либо третьей державе» (ст. 3). Эту последнюю фразу нельзя толковать, очевидно, иначе как в смысле применения («немедленно и безусловно») принципа наибольшего благоприятствования, ибо, как бы ни были установлены скидки с максимального тарифа, они в будущем должны повыситься и даже дойти вплоть до уровня минимального тарифа, если такие более значительные льготы получит какое-либо иное государство. Однако этот принцип равноправия затрагивает лишь товары, перечисленные в списке В, т.е. те, для которых сделаны в пользу Чехословакии понижения с максимального тарифа, тогда как те из них, которые в этот список не вошли и подлежат максимальному тарифу, никакими льготами пользоваться не могут, если таковые будут установлены в интересах других государств.
Франция, таким образом, возвращалась к той системе, которая господствовала в переходную эпоху, когда система эквивалента стала заменяться принципом наибольшего благоприятствования. Тогда последний распространялся лишь на поименованные в договоре товары, но прочих не затрагивал. Это вполне понятно, ибо первым, т.е. тем, в отношении которых сделаны были уступки, необходимо было гарантировать, что в случае, если другие страны получат бoльшие скидки, они будут применены и к ним, иначе все выговоренные льготы теряли бы всякий смысл. Прочим можно было этого права не давать, тем более что речь шла о менее существенных для экспорта договаривающейся стороны товарах — на более важные для нее она выговаривала себе льготы, и они попали в число поименованных.
В данном случае Франция поступила по отношению к Чехословакии именно таким образом. Но на этом она не остановилась, а сделала и дальнейший шаг назад. В последующих договорах уже и этим поименованным товарам, для которых сделаны процентные скидки с максимального тарифа, Франция не предоставляет никаких выгод, которые были бы даны какой-либо третьей державе в более значительных размерах, а лишь объявляет, что эти процентные понижения останутся такими же, независимо от тех изменений, которые могли бы в будущем иметь место в отношении ввозных пошлин и коэффициентов. Все остальные приведенные выше статьи, касающиеся октруа, внутренних и дополнительных сборов, а также вывозных пошлин, остались те же, что в указанном договоре. Эти постановления распространяются по-прежнему на обе стороны и гарантируют наибольшее благоприятствование; точно так же в отношении ввозных пошлин оно (односторонне) устанавливается для французских товаров; сохраняется и статья, определяющая обложение части ввозимых во Францию товаров по минимальному тарифу. Только в постановлении о товарах, для которых сделаны процентные скидки с французского максимального тарифа, не хватает прибавки о том, что эти процентные ставки устанавливаются в наиболее выгодном размере, предоставленном какой-либо державе. В этом выражается коренное нарушение принципа наибольшего благоприятствования.
В договорах с другими странами, заключенных в значительном количестве в последние годы, как тарифных, так и не содержащих никаких скидок, система наибольшего благоприятствования применяется в отношении как подданных и судов, так и товаров, касаясь импортных и экспортных пошлин, имея двусторонний характер. «Договаривающиеся стороны, — читаем и теперь обычно в договорах, — гарантируют взаимно в отношении импорта, экспорта и транзита права наиболее благоприятствуемой державы. Соответственно этому каждая из договаривающихся сторон обязуется безвозмездно и немедленно распространить на другую сторону все выгоды, которые она предоставит какой-либо третьей державе в указанных направлениях, в особенности в отношении размера, обеспечения уплаты и способа взимания таможенных пошлин, внутренних сборов, таможенных обрядностей, пользования таможенными складами». Или: «Товары, произведения почвы и промышленности одной из сторон при ввозе их на территорию другой не должны подлежать иным или менее выгодным условиям, в особенности более высоким или иным пошлинам или сборам, дополнительным сборам или надбавкам, чем те, которые взимаются с товаров какого-либо третьего государства».
Есть, впрочем, много договоров, где наибольшее благоприятствование предоставляется лишь тем товарам, которые перечислены в особых списках; в этом случае все зависит от того, какое количество (какой процент) экспортируемых из одной из договаривающихся стран в другую товаров фигурирует в этих списках. Если, как это часто бывает, все имеющие существенное значение для их товарообмена товары попали в списки, то это равносильно применению принципа наибольшего благоприятствования. Однако многочисленность этих списков и еще более содержащихся в них товаров, как и различный характер этих списков (для одних товаров устанавливается только наибольшее благоприятствование, для других вместе с тем ставки закреплены, для третьих понижены, причем нередко не известно, по сравнению с каким тарифом), до крайности усложняют новейшие договоры и способна и на практике вызвать споры и недоразумения. Любопытно, что в самое последнее время и во Франции раздаются многочисленные голоса против нового избранного ею пути, настаивают на взаимности в области наибольшего благоприятствования. Этот принцип уже применен в договоре с Германией
17 августа 1927 г. Франция предоставила Германии частью, именно для огромного большинства товаров, свой минимальный тариф, частью промежуточные ставки. Однако в отношении последних и в отличие от предыдущих договоров установлено, что в случае, если более льготные ставки получат какие-либо иные державы, они автоматически должны распространяться и на Германию. При этом, как мы видели, Франция даже отступила в пользу Германии от своей прежней системы минимального тарифа, закрепив ставки на наибольшую часть экспортируемых Германией во Францию товаров. Таким образом, здесь фактически действует система наибольшего благоприятствования. Само собой разумеется, и Германия предоставила Франции это право052. И Франция, следовательно, обнаруживает желание вернуться к этой системе.
Не менее характерным является и то обстоятельство, что США, которые в течение почти полутораста лет цепко держались принципа эквивалента, теперь готовы отказаться от него и принять европейскую систему наибольшего благоприятствования.
Уже в своей ноте от 29 октября 1923 г., обращенной к Чехословакии по поводу заключения договора, заокеанская республика предложила руководствоваться при составлении договора принципом безусловного наибольшего благоприятствования. Такое же постановление находим в американско-германском договоре 1923 г. Ст. 8 этого договора гласит: «Обе стороны обязуются безусловно не устанавливать при импорте товаров, произрастающих, производимых (добываемых) или изготовляемых на территории другой стороны, более высоких или иных пошлин или условий и не издавать иных запрещений ввоза этих товаров, кроме тех, которые применяются или будут применяться в отношении тех же товаров, если они произрастают, производятся (добываются) или выделываются в какой-либо иной стране». (То же установлено в отношении экспортных пошлин.) К этому добавлено: «Всякая выгода, какого бы то ни было свойства, которая будет предоставлена в будущем одной из сторон какому-либо произрастающему, производимому (добываемому) или изготовляемому в какой-либо третьей стране товару, должна быть одновременно и безусловно, без особого ходатайства и без компенсации распространена на тот же товар, если он произрастает, производится (добывается) или выделывается на территории другой договаривающейся стороны». В этих подчеркнутых нами сакраментальных словах (одновременно, безусловно, без компенсации) ярко выражен переход Соединенных Штатов от системы эквивалента к принципу (безусловного) наибольшего благоприятствования. В дальнейшем заокеанская республика стала его широко применять. Он установлен (в тех же выражениях) в договорах, заключенных США в 1925 г. с Эстонией, Финляндией, Латвией, Польшей, Венгрией и в 1926 г. с Литвой, Румынией и Гаити.
В первые послевоенные годы эта система умалялась существованием многочисленных разрешений на импорт и экспорт. В договорах обыкновенно говорилось, что всякая отмена запрещений импорта и экспорта, предоставленная хотя бы в виде временной меры какой-либо третьей державе, немедленно же распространяется на те же или однородные продукты, происходящие из другой договаривающейся страны. Однако этим дело не ограничивается. Весь вопрос в том, чтo должно иметь место не при отмене запрещений, а при наличии их, как тут сохранить равенство. Так, в договоре, заключенном между Австрией и Венгрией (ст. VI, 5), читаем: «Договаривающиеся стороны не будут издавать запрещений или ограничений импорта или экспорта или сохранять таковые, которые бы не распространялись в равной мере на импорт или экспорт в товарообмене со всякой другой страной, в отношении которой имеются налицо те же условия». Уже здесь неопределенным является прибавка об «условиях, имеющихся налицо в отношении других стран». Всегда ведь можно сослаться на то, что данное запрещение не распространяется на другие страны, ибо там нет этих условий, и тем самым создать для них более выгодное положение. Но кроме того, в той же статье имеется оговорка: «Однако стороны согласны в том отношении, что это постановление не касается допущения отдельных исключений из существующих запрещений привоза и вывоза, как и соглашений, на основании которых одна из договаривающихся сторон предоставляет третьему государству в качестве компенсации доставку или приобретение определенных контингентов [квот — ред.] товаров». В силу этой прибавки уже получается полная возможность как путем индивидуальных лицензий, так и посредством определения квот на началах компенсации предоставлять одним державам импорт или экспорт значительного количества товаров и не разрешать его другим.
Подобные же статьи находим и в других договорах. Устанавливается принцип наибольшего благоприятствования и в области применения запрещений импорта или экспорта, но им не должны затрагиваться те особые соглашения, которые заключены или будут заключены с третьими государствами на началах компенсации. Без такой оговорки обойтись невозможно было не только потому, что уже ранее состоявшиеся соглашения этого рода обязательны для контрагента, но и по той причине, что компенсационные соглашения смягчали запретительную систему и создавали известную устойчивость для сбыта заключивших их стран, обеспечивали важнейшим отраслям их промышленности некоторый, хотя обыкновенно и ограниченный в силу квот, рынок. Но в то же время наличность таких соглашении не может не нарушить принципа равенства при распределении допускаемых к импорту и экспорту товаров между отдельными странами. Как мы видели выше053, поскольку запретительно-разрешительная система еще существует, заключающим торговые договоры государствам приходится выговаривать себе у применяющих ее стран определенные льготы в области импорта и экспорта, добиться установления в их пользу товарных квот, в пределах которых им предоставляется импортировать или экспортировать. При многочисленности таких соглашений общая квота, устанавливаемая данной страной для импорта или экспорта определенного товара, легко исчерпывается, и для прочих стран почти уже не остается места. Применение принципа равенства оказывается фактически невозможным, если страна не решается в ущерб своим интересам сама нарушить свой первоначальный импортный или экспортный план и выдавать лицензии и свыше установленной ею нормы.
Но и независимо от такой оговорки в компенсационных договорах сама запретительно-разрешительная система допускает полную возможность обходов и нарушений права наибольшего благоприятствования.
При взимании таможенных пошлин, определяемых в известных, твердо установленных ставках, хотя бы с прибавлением меняющихся, но все же в каждый данный момент и в отношении каждого товара определенных множителей, есть полная возможность следить за тем, проводится ли идея равенства всех товаров данного рода перед таможней, независимо от того, какого происхождения эти товары и фирмами какой национальности они импортируются и экспортируются. Но дело меняется, коль скоро речь идет не о таможенных ставках, а о выдаче разрешений на импорт или экспорт. В этом случае действует усмотрение государства, его центральных или местных органов, иногда самих таможен, если право выдачи разрешений предоставлено им, как это имеет место, например, в Италии. Да и вообще выразить равенство в каких-либо точных величинах в этом случае невозможно еще и по той причине, что импорт или экспорт каждого отдельного товара имеет для различных стран, которым выдаются лицензии, неодинаковое значение, в зависимости от роли и степени развития той или другой отрасли хозяйства в данной стране, от того, в чем выражаются ее экспорт и импорт.
Для того чтобы обеспечить себе возможность импорта или экспорта надлежащего количества товаров, договаривающаяся сторона, выговорив себе право наибольшего благоприятствования, этим не довольствуется, сознавая недостаточность этого права, и она добивается чего-либо более реального — внесения в качестве приложения к договору списка тех товаров, которые ей предоставляется импортировать (или экспортировать) в неограниченном количестве или в пределах определенных квот. Она настаивает на включении в этот список всех тех товаров, которые составляют существенные предметы ее вывоза и в то же время могут иметь сбыт в договаривающейся стране, или в которых она нуждается и которые договаривающаяся сторона может ей дать. Таким путем, конечно, это право превращается в нечто осязаемое, приобретает смысл и значение. Однако в этом случае интересы контрагента обеспечиваются не столько установлением наибольшего благоприятствования в области разрешений импорта или экспорта, сколько внесением в договор самих квот.
Мало того, поскольку данное государство при господстве у него запретительно-разрешительной системы имеет возможность, несмотря на все предоставляемые им гарантии, допускать товары одних стран в большем, товары других в меньшем количестве по своему усмотрению, и другое предоставляемое им право — право наибольшего благоприятствования в области таможенных пошлин — теряет то огромное значение, которое оно имело прежде, при существовании свободы импорта и экспорта. Раз другое государство может не допускать товаров данной страны на свою территорию (или не выпускать своих товаров), то какая польза от равноправия в области размера пошлин? Для того чтобы товар мог им воспользоваться, ему ведь надо сначала попасть на данную территорию. Это первая стадия, исходная посылка, а осуществление ее, поскольку не гарантирована определенная квота, не во власти получившего право наибольшего благоприятствования государства.
Практика подтверждает эти теоретические соображения. Наилучшим примером в этом отношении являлась Германия. Как мы видели, Версальский мир временно вынудил Германию признать за огромным количеством государств право наибольшего благоприятствования, тогда как она сама не пользовалась этим правом. Если бы в Германии существовал свободный импорт и экспорт, то действительно все страны, в том числе и прежние враги ее, установившие для нее повышенные тарифы или, во всяком случае, не дающие ей тех льгот, которые они предоставляют другим странам, воспользовались бы у нее всеми выгодами права наибольшего благоприятствования. Конечно, Германия в этом случае избегала бы заключения тарифных договоров, чтобы эти воевавшие с ней страны не могли присвоить себе тех льгот, которые она предоставила бы дружественным и нейтральным странам. Но и при таких условиях она все же вынуждена была бы свой общий тариф предоставить в равной мере всем государствам. Применяемая ею запретительно-разрешительная система, ныне уже отмененная в области как импорта, так и экспорта, давала ей возможность, несмотря на навязанный ей принцип наибольшего благоприятствования, дифференцировать товары в зависимости от их происхождения.
Правда, запретительно-разрешительный порядок создан был войной, и сохранялся он в Германии в силу тех тяжелых условий жизни, которые получились в послевоенное время в связи с Версальским миром. Поддерживался он невозможностью в течение трех лет со времени заключения мирного договора повышать свой старый импортный тариф. Но другим мотивом удержания его в области импорта (в свободе вывоза из Германии иностранные государства, в особенности воевавшие с ней, мало заинтересованы) являлась возможность обходить этим путем предоставленное воевавшим с Германией государствам право наибольшего благоприятствования. Этой создавшейся таким путем свободой допускать товары из одних стран и запрещать их ввоз из других Германия широко пользовалась, в особенности проводя эту политику в отношении Франции и Бельгии, для которых приобретенное Версальским миром равноправие оказалось пустым звуком.
Однако, как мы видели, запрещения импорта и экспорта постепенно отходят в область преданий. В настоящее время сохранились лишь остатки от них, так что и эти нарушения принципа наибольшего благоприятствования теперь уже потеряли то значение, какое они имели в первые послевоенные годы.
Таким образом, система наибольшего благоприятствования по-прежнему действует, и отношение к ней в настоящее время весьма доброжелательное. Экономическая конференция Лиги Наций, происходившая в Женеве в мае 1927 г., признала, что оговорка «безусловного» наибольшего благоприятствования в отношении пошлин и условий торговли является существенной предпосылкой свободного и нормального развития товарообмена между сторонами. В интересах устойчивости и уверенности в области торговли необходимо, чтобы такое соглашение устанавливалось в торговых договорах на достаточно продолжительный срок.
Оговорка эта должна, как по форме, так и в смысле толкования ее, отличаться самым широким и либеральным характером и не должна быть ограничиваема ни дополнительными постановлениями, ни путем тех или иных толкований. В частности, недопустим и обход права наибольшего благоприятствования посредством чрезмерной специализации тарифов. Должны быть установлены пределы для такой специализации таким образом, чтобы та или иная ставка распространялась по крайней мере на всю группу товаров независимо от их происхождения. Необходимо однообразное толкование этого принципа, мало того — установление всеми признанной формулировки его в договорах; в дальнейшем следует стремиться к превращению этой «оговорки» в общее обязательное для всех положение международного права.
Что касается тех ограничений принципа наибольшего благоприятствования, которые имели место и до войны, то они тогда существенного значения не имели. Но и в настоящее время роль их большей частью не велика. В различных договорах теперь, как и прежде, говорится, что контрагент не может претендовать на те льготы, которые будут предоставлены соседним, имеющим с данной страной общую границу государствам или своим колониям и странам, с которыми будет заключен таможенный союз. Сверх того Португалия делает исключения для Испании и Бразилии, Скандинавские государства предусматривают даваемые ими друг другу льготы (Дания, например, в договоре с СССР льготы в пользу Швеции, Норвегии и Исландии). Но все это только предусматривается, на практике особые льготы и теперь не даются, таможенные союзы почти не заключаются. Пустым звуком была и оговорка в Сен-Жерменском и Трианонском мирных договорах. Заставляя Австрию и Венгрию признать наиболее благоприятствуемыми все страны Антанты и «присоединившиеся» державы, последние в то же время заявляли (ст. 222 Сен-Жерменского и ст. 205 Трианонского договора), что они не будут ссылаться на означенное право для получения выгод из особого соглашения, которое могли бы заключить Австрия, Венгрия и Чехословакия в целях установления специального таможенного режима для перечисленных в этом соглашении произведений почвы или промышленных изделий, происходящих или вывозимых из этих стран. Однако такое соглашение могло быть установлено на срок не более 5 лет со времени заключения упомянутых мирных договоров. На самом деле пятилетний срок истек, и никакого соглашения между ними не последовало.
Гораздо важнее так называемая балтийская оговорка, которую включают окраинные государства Эстония, Латвия, Литва и Финляндия в договоры, заключаемые с другими государствами. Согласно ей, льготы, предоставляемые ими друг другу, не распространяются на прочие страны. В соглашениях, заключаемых ими между собою, они обязываются придерживаться этой оговорки. Во многих случаях они к окраинным государствам присоединяют и СССР, и ему могут быть предоставлены особые преимущества, на которые другие державы претендовать не вправе. Это установлено, например, в латвийско-французском договоре 1924 г. (тогда как в эстонско-французском 1922 г. не включены ни СССР, ни Литва), в эстонско-венгерском 1922 г. (упомянуты, правда, только Литва и Финляндия, но сверх того граничащие с Эстонией государства, к которым относятся СССР и Латвия), в латвийско-английском договоре 1923 г., в эстонско-германском договоре 1923 г., в эстонско-английском договоре 1926 г., в договоре Соединенных Штатов с Эстонией (1925 г.) и в ряде других договоров, тогда как в финско-латвийском 1924 г. о СССР ничего не упоминается. Со своей стороны и СССР, принимая во внимание хозяйственную связь между ним и прочими частями прежней Российской империи, сохраняет за собой право устанавливать в их пользу особые льготы, не касающиеся других держав. Германия признала это Раппальским договором 16 апреля 1922 г., и это же постановление вошло в заключенный взамен него советско-германский договор 12 октября 1925 г. Точно так же Италия в договоре 7 февраля 1924 г. и Швеция в договоре 15 марта 1924 г. заявили, что предоставление особых льгот окраинным государствам не будет почитаться нарушением со стороны СССР права наибольшего благоприятствования.
Однако и окраинные государства между собою отнюдь не устанавливают полного равноправия. Согласно финляндско-латвийскому договору 1924г., Финляндия не может претендовать на особые льготы, которые Латвия предоставит Эстонии или Литве на основании таможенного союза, и Латвия — на преимущества, устанавливаемые Финляндией в пользу Эстонии «в целях сохранения своих обычных торговых сношений» (в последнем случае ни о каком таможенном союзе нет речи). Еще раньше (в 1921 г.) Латвии пришлось отказаться даже от льгот, дарованных Финляндией Франции в силу соглашения об импорте французских вин. Наконец, по советско-латвийскому договору 2 июня 1927 г. постановления последнего не распространяются на права, предоставленные Латвией или СССР другим окраинным государствам. Так что не только последние могут вводить друг для друга или для СССР особые привилегии, которые не касаются прочих держав, но и каждое из окраинных государств может другому или СССР предоставлять льготы, которыми не пользуются другие окраинные государства или СССР. Получается действительно ограничение в известных пределах системы наибольшего благоприятствования, которое в некоторых случаях действует на практике. В то время как право устанавливать особые преимущества в пользу пограничных или иных государств обычно (в Португалии, Испании, Скандинавских странах) остается на бумаге, в договоре между Финляндией и Эстонией 1921 г. были установлены с обеих сторон большие скидки, которыми не пользовались другие, в том числе и окраинные государства. Точно так же договор СССР с Латвией 1927 г. предусматривает различные понижения как советского, так и латвийского таможенного тарифа, на которые, очевидно, никакая другая страна претендовать не может.
В наших торговых договорах, как довоенных, так и ныне действующих, всегда предусматривалось и право России устанавливать особый тариф (или тарифы) для пограничных азиатских стран, и оно действительно осуществлялось. Имелись особые тарифы, отличные от тарифа по европейской границе. Так и в новейших таможенных конвенциях, заключенных СССР с Турцией и Персией (1927 г.), содержатся списки товаров, по которым стороны сделали друг другу уступки со своего тарифа. Впрочем, для европейских государств эти привилегии в пользу азиатских стран имеют мало значения, так как речь идет в большинстве случаев о товарах, которых они не вывозят, почему они и не имеют основания претендовать на эти скидки.
Другого рода исключения из принципа наибольшего благоприятствования в том смысле, что в отношении различных товаров он не действует, в настоящее время, ввиду практикуемой системы списков, широко распространены. Только перечисленные в определенных списках товары пользуются наибольшим благоприятствованием. Формально это существенное нарушение указанного принципа, однако, как мы уже выше указали, все зависит от того, включены ли в списки все те товары, вывоз которых в данную страну имеет значение для другой договаривающейся стороны. Опыт показывает, что часто наиболее важные для нее товары действительно перечислены, и тогда de facto не получается все же нарушения права наибольшего благоприятствования.
Создается лишь большое неудобство вследствие необходимости представления импортерами свидетельств о происхождении. В первые годы после войны существование их вызывалось широким применением запретительно-разрешительной системы, при которой отдельные страны выговаривали себе определенные квоты на импорт тех или других товаров, но касалось это не одних и тех же товаров, и квоты были установлены для отдельных стран неодинаковые. Теперь эта система уже стала редким явлением, и точно так же специальные повышенные тарифы для отдельных стран (в особенности для Германии) почти вышли из употребления; только при наличии антидемпинга, в особенности в британских доминионах, особые пошлины применяются каждый раз к данному товару, привозимому из определенной страны. Но указанные тарифные списки требуют представления документов о происхождении, так как они включают для каждой страны определенные товары.
Не существует ли, однако, исключений третьего рода, в силу которых договаривающиеся стороны предоставляют друг другу всякую устанавливаемую в пользу третьей державы выгоду не безусловно, немедленно и безвозмездно, а лишь на основах компенсации, иначе говоря, не замечается ли возвращения к системе эквивалента? В этом случае речь шла бы уже не об ограничениях права наибольшего благоприятствования, а об отказе от него. Как мы видели, об этом и речи быть не может. Мало того, те споры, которые прежде происходили и в которых предпочтение отдавалось идее эквивалента, теперь как будто затихли. Когда Антанта выговорила для себя у Германии наибольшее благоприятствование (действие этого постановления истекло, как мы видели, в 1925 г.), она изобразила все атрибуты этой системы: «одновременно, безусловно, без особого заявления и безвозмездно» (ст. 267 Версальского договора). Такая точная характеристика наибольшего благоприятствования встречается, как мы видели, и во многих торговых договорах, в особенности в заключаемых в последнее время Соединенными Штатами, где ввиду их отказа от прежней системы это необходимо особенно подчеркнуть, указав на то, что речь идет не об «условном» (т.е. системе эквивалента), а о безусловном благоприятствовании. В других договорах этих прибавлений нет, но нельзя сомневаться в том, что и тут речь идет о безусловном наибольшем благоприятствовании; иного, в сущности, и нет, и Европа его с 60-х гг. XIX в. не знает. Когда сталкивались толкования европейское и американское, европейцы, как мы видели выше, всегда придавали наибольшему благоприятствованию смысл безусловного, и если упомянутые выше прибавления делались и делаются, то это совершалось во избежание всяких сомнений, но отнюдь не считалось чем-либо необходимым и обязательным; смысл и без того ясен. Не может быть поэтому сомнений в том, что и в Раппальском соглашении, заключенном нами с Германией, речь шла о настоящем, безусловном наибольшем благоприятствовании. Надо ведь вспомнить, что Германии тогда пришлось вручить именно такое благоприятствование целым двум десяткам держав, не получив взамен ничего. Естественно, что она стремилась везде и повсюду получить его и для себя, и, конечно, только его, а вовсе не фальсификацию в виде принципа эквивалента. От последнего было бы ей проку очень мало — пришлось бы добиваться особо каждой льготы и платить за них, а чем платить, когда Германия до 1925 г. не могла иметь конвенционного тарифа?
Среди прочих заключенных Советской Россией договоров такие, как финляндский (14 октября 1920 г.) и польский (18 мая 1921 г.), наибольшего благоприятствования вообще не знают, чехословацкий (5 июня 1922 г.) упоминает о нем лишь применительно к подданным, норвежский (2 сентября 1921 г.) — только для судов; о праве импорта и экспорта и о таможенных пошлинах в них вообще нет речи. В соглашениях с Германией (6 мая 1921 г.) и Австрией (7 октября 1921 г.) также устанавливается лишь право граждан, но самое определение, состоящее в том, что к нему применяются постановления международного права, отличается крайней неясностью. В советско-литовском (12 июля 1920 г.) и советско-латвийском (11 августа 1920 г.) договорах объем права наибольшего благоприятствования также остается неопределенным. «В основу торгового договора должен быть положен принцип наибольшего благоприятствования», — глухо говорится в первом (ст. XIII, §2); «Обе стороны взаимно предоставляют друг другу право наибольшего благоприятствования», — не менее туманно изображено во втором. К чему применяется это право наибольшего благоприятствования? К подданным, или к судам, или к товарам, или ко всем трем? Ответ остается открытым. Но и советско-английское (16 марта 1921 г.) и советско-итальянское (26 декабря 1921 г.) соглашения (из них первое Англия расторгла в 1927 г., второе заменено договором с Италией 1924 г.054 ) говорят лишь об «устранении обеими сторонами препятствий к возобновлению торговли всякими товарами, законом дозволенными к вывозу из их территорий во всякое иное иностранное государство или к ввозу на их территории из всякого иного иностранного государства, и не ставить такую торговлю в менее выгодное положение по сравнению с торговлей, ведущейся с любым иностранным государством». Начало фразы, по-видимому, означает право наибольшего благоприятствования в области импорта и экспорта, из чего вытекает для нас, ввиду отсутствия в Англии каких-либо запрещений или ограничений экспорта или импорта, полная свобода импортировать и экспортировать любой товар в любом количестве. Но следует ли понимать под словами «не ставить торговлю в менее выгодное положение» наибольшее благоприятствование в отношении размера уплачиваемых пошлин? Действительно, их можно было толковать в смысле обязанности Англии распространять на советские товары всякую льготу и преимущество, которые будут предоставлены товарам, происходящим из каких-либо иных стран. Но ввиду наличия у Англии единого тарифа (если не считать преференциальных пошлин) эти слова можно было понимать и так, что Советский Союз может претендовать лишь на общий тариф, однако никаких специальных надбавок для его товаров (они делались, например, для германских товаров) не допускается. Напротив, в отношении Италии, в первоначальном договоре с которой содержится та же статья и где на ряду с общим тарифом имеется конвенционный тариф, вопрос этот остается открытым, хотя, в сущности, нераспространение на советские товары этих льгот должно было бы противоречить принципу «не ставить (советскую) торговлю в менее выгодное положение».
Большей ясностью отличается статья о наибольшем благоприятствовании в советско-эстонском договоре 2 февраля 1920 г., где (ст. XVI, §1) подробно перечисляются объекты, к которым прилагается означенный принцип. Именно, каждая сторона применяет «условия наибольшего благоприятствования на своей территории для граждан, торгово-промышленных предприятий и обществ, для судов и их грузов, для произведений почвы и для продуктов сельского хозяйства и промышленности другой стороны, а также в отношении вывоза и ввоза своих товаров на территорию другой стороны». Последние слова обозначают, что, поскольку не существует запрещений для импорта тех или других товаров из иных стран (или экспорта туда), они не могут устанавливаться и для советских товаров (или импортируемых в СССР), с отменой же запрещений такого рода в отношении товаров, происходящих из других государств (или экспортируемых туда), и для советских товаров (или экспортируемых в СССР) должна господствовать свобода импорта и экспорта. Точно так же, поскольку применяется запретительно-разрешительная система, советские товары не должны находиться в худших условиях, чем прочие, и экспорт в СССР не должен стесняться более, чем экспорт в иные страны, — хотя, как мы указывали, добиться на практике равноправного положения при существовании запретительно-разрешительной системы крайне трудно. Но если последняя фраза, относящаяся к «вывозу и ввозу на территорию другой стороны», касается возможных случаев запрещений и ограничений импорта и экспорта, то, очевидно, предыдущие слова о применении наибольшего благоприятствования к «произведениям почвы и продуктам сельского хозяйства и промышленности другой договаривающейся стороны» имеют в виду не что иное, как равноправие в области таможенного тарифа, хотя специально о пошлинах в этой статье и не упоминается. Этими сакраментальными словами «произведения почвы и промышленности» обыкновенно начинались статьи, предоставляющие другой стороне всякую льготу и всякое преимущество в области импортных и экспортных пошлин, которое будет установлено в пользу какой-либо третьей страны.
Если в советских договорах 1920—1921 гг. принцип наибольшего благоприятствования выражен недостаточно ясно, то с договорами последующего периода дело обстоит совершенно иначе. Здесь уже обнаруживается стремление устранить всякие сомнения по вопросу о применении наибольшего благоприятствования. Вполне ясно выражен этот принцип в советско-датском договоре 1923 г. (ст. 2), где говорится, что торговля «не будет подлежать иным ограничениям или более высоким пошлинам, чем те, которые применяются в торговле с любой третьей страной». Здесь прямо названы пошлины, так что сомнений не может быть, что наибольшее благоприятствование распространяется и на них, хотя и здесь оно не изложено в той пространной, не вызывающей сомнений форме, как это делалось у нас в договорах довоенного времени055.
Точно так же в дальнейших договорах, заключенных СССР, определенно указано, что принцип наибольшего благоприятствования установлен и в отношении таможенных пошлин. Такое постановление находим и в договоре с Италией 7 февраля 1924 г., и в договоре с Норвегией
15 декабря 1925 г. (ст. 16), и в договоре с Германией 12 октября 1925 г., и в договоре с Латвией 2 июня 1927 г. Что касается, в частности, Италии, то в договоре с ней применяется уже упомянутая система списков тарифных статей. Наибольшее благоприятствование распространяется прежде всего на товары, содержащиеся в списках А и Б, для которых сделаны скидки для Италии, с одной стороны (прил. А), и для СССР, с другой стороны. Само собою разумеется, что в случае установления более значительных понижений в пользу других стран последние должны применяться и к договаривающимся державам. В противном случае какой прок от получения льгот? Так это было еще в первую эпоху применения принципа наибольшего благоприятствования, когда он касался еще далеко не всех товаров; только Франция после войны отказывалась признать это положение, но ныне и она, по-видимому, начинает его признавать. Но сверх этого имеются еще два списка (В и Г, опять-таки установленные в пользу Италии, с одной стороны, и в пользу СССР — с другой), которые перечисляют и ряд других продуктов, экспортируемых каждой из сторон на территорию другой стороны, но по которым скидок не сделано. Все эти товары также пользуются правом наибольшего благоприятствования. Остается лишь третья группа товаров, для которой не сделано уступок и на которую не распространяется принцип наибольшего благоприятствования. Это, несомненно, те товары, которые не имеют значения для вывоза договаривающихся стран на территорию другой стороны. Однако и среди них могут впоследствии оказаться товары, экспорт которых может приобрести значение для СССР или для Италии. И этот случай предусмотрен в ст. 3. Согласно последней, если бы какой-либо стране были предоставлены скидки с таможенных пошлин на товары, не вошедшие в упомянутые списки А, Б, В, Г, но экспорт которых представляет интерес для СССР или для Италии, то другая сторона, «самым благосклонным образом» отнесется к просьбе о распространении этих скидок и на ее товары. Так что наибольшее благоприятствование только de jure ограничено определенными (притом весьма существенными для каждой стороны) товарами, de facto же оно приобретает всеобщий характер. Система списков, имеющих такой же характер, применена и в договоре, заключенном СССР с Грецией (1926 г.).
Таким образом, СССР стал на почву принципа наибольшего благоприятствования. И это несомненно единственный правильный путь. Те, кто заявлял, что принцип эквивалента является более гибким и приноравливающимся к обстоятельствам, чем система наибольшего благоприятствования, упускали из виду тот факт, что эта гибкость ее может быть обращена против нас, а нашим товарам, которым необходимо восстановить свое прежнее положение на мировом рынке, такое дифференцирование ставок могло бы нанести особенно сильный ущерб. Не следует забывать и того обстоятельства, что, как видно из указанного выше, применяя запретительно-разрешительную систему, мы даем другим государствам при распространении этого права несравненно меньше, чем они нам, в особенности чем те из них (а таких огромное большинство), у которых существует полная или почти полная свобода ввоза важнейших предметов советского экспорта, так что выгода в этом случае оказывается на стороне СССР.